法治政府是群众信任的基础

姜铁敬

法治政府是群众信任的基础

姜铁敬

一、法治政府才能协调好利益关系

能否密切党群关系、干群关系，在很大程度上取决于我们能否协调“利益关系”，能否理清“公利与私利”的关系，而法律正是协调利益关系的最有效手段。美国大法官萨蒙·P·蔡斯说过：“法律就是利益的分配。”但有一个事实必须明确：哪怕最野蛮的政权，对于自身权力的分配和运行，都有一套规则体系，否则这个政权就必然由于混乱而难以为继。但是，哪怕是最“文明”、统治技巧最高超的“前法治时代”国家，其行政规则体系由于缺乏法治与权利保障的内核，依照当代的标准，充其量只能被视为较为成熟的行政组织法或者被称为“萌芽状态的行政法”。孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”

现代行政法包含了对行政权进行规范和控制的精神实质，行政法作为宪法的实践法的作用不仅仅是保障行政权有效行使、促进行政主体依法行政、提高行政效率，更重要的是行政法具有保护公民、法人和其他组织合法权益的最终目的，行政法是重塑政府职能和形象的最有效手段。加拿大专门出台了《防止利益冲突法规》，目的就是为了尽可能减少公务员在私人利益与公共职责中出现冲突，并为可能出现的利益冲突提供解决之道。

1990年10月1日起《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行，之后又陆续出台《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国立法法》等一系列具有里程碑意义的法律，基本建成了行政法体系，确立了“民告官”制度，完成了从重实体轻程序向实体与程序并重的转变。

但由于行政行为合理性以及抽象行政行为未完全纳入司法审查问题，使对部分行政行为的监督存在空白或缺乏力度；部门利益法制化，则使行政法沦为管制正当化的工具；行政法律法规缺乏细致的行政问责规定，使得执行层面上的行政问责没有成为常态。我国目前的行政问责只是局限在特大安全事故上面，对于决策上过失或故意造成的巨大损害（如生态破坏等）极少受到责任追究，影响了群众对政府的信任。

二、法治政府应多使用“软法”

法治的本质是“民治”，而不是“治民”，法治的关键是“治官”与“治吏”，是政府率先守法、依法行政。在现实生活中有许多行为规则，既明显区别于道德，同时也不能用国家强制力来保证实施，而主要通过社会舆论、组织自律、自愿服从等方式得到遵守和执行，这就是软法，与之对应，依靠国家强制力保证实施的法律规范是硬法。众所周知，硬法带来硬伤，比如有的政府部门“罚”字当头，根本不考虑能否奏效，会不会带来负面影响，潜意识只是为了强化部门利益，其结果必然不能服众。

软法有四种：一是法律、法规和规章中那些宣示、号召性的条款；二是国家机关制定的大量纲要，指南、规划等规范性文件，旨在满足公共管理特别是国家机关自我管理的制度需求；三是各类政治组织，比如政协、共青团等制定的自律规范；四是协会、社区等社会团体和自治组织制定的自治规范。

在弥补硬法不足方面，软法具有举足轻重的作用。执政党的很多文件，在某种意义上比硬法本身的效力要强，执行效果明显。所以凡是软法能解决的就不要用硬法，凡是软法能规范的就不要去强制。政治学学者俞可平教授认为，善政仅仅强调有一个好的政府，而善治则更加宽泛，不光要有一个好的政府，在政府不发生作用的地方，社会也要治理得很好。善政与善治首先是主体不同：善政的主体就是政府，而要实现善治，主体除了政府以外，还有企业、社会团体和民间组织；善政和善治的依据也不一样，善政的依据是国家的法律，而善治的依据除了国家的法律，更多的是社会团体自己的规范，也就是软法。我们要进一步发展社会主义民主政治，而民主政治的一个重要内容，就是社会自治，社会自治的主要依据也是软法。软法是法治走向文明的一个主要标志和表征，法律的文明化是和去强制化分不开的。①

在肯定软法积极功能的同时，也要看到，目前软法的制定亟待法律规范。由于软法规范的制定并不受国家立法程序的规制，生成过程屡屡出现漏洞。有的甚至突破了程序正当和实体正义的底线，游离于法治原则和法治精神的规制之外，损害了公民的合法权益。

三、法治政府不应过多过深干预公民和社会生活

并不是所有问题都必须依靠法律规范来解决，调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律外，还有道德、风俗习惯、行业规范等。要避免政府过多、过深地干预公民和社会生活，应当努力构建公民社会，构建公民社会的组织基础——种类齐全、覆盖广泛的社会组织，来实现公民社会的自我管理。如果不给群众自治以一定的发展空间，中国社会的自组织力就永远无法增长，出现社会问题、群体性事件就无法依赖社会本身力量去制衡，还会演变为党、政府与群众的矛盾。当前，社会组织的作用不断凸显：首先，社会组织充当了政府与企业的桥梁，履行了行业协调管理职能，在维护企业利益、反映企业诉求，提供产业信息，创建企业品牌、建立从业规范、促进公平竞争、加强行业自律、解决贸易纠纷等方面发挥了重要作用；其次，社会组织的发展带动和开发了许多新的产业和岗位，吸引了大量下岗人员及原居民就业；再次，社会组织通过各类公益活动，将常规化、制度化的公益活动（如捐资助学）与临时性，突发性的救助活动（如冰雪灾害，汶川地震救助）紧密结合，在消除贫困，尊老爱幼，教育培训，卫生保健，社区公共服务等方面做了大量工作，有力促进了社会公益事业发展与和谐社会建设。所以，只有当政府与群众“彼此信任，才能最终打造一种和谐、民主的政治与社会氛围”。②

对于公权力来讲，法无许可即禁止；对私权利来讲，法无禁止即许可。当前，社会阶层日益分化，转型期的矛盾纠纷使公共服务供求矛盾凸显，社会管理和公共服务面临更大的挑战和更高要求，如果政府采取那种不辞劳苦、事无巨细、大包大揽的管理方式，既管不过来，也管不好，只能损害政府自身的声誉或形象。所以，加快培育发展社会组织，推进政府向社会组织购买公共服务，进一步形成政府、市场和社会优势互补新格局更为迫切。

建设法治政府需要全民的共同努力，任何人都不能置身事外。执政党和党员领导干部尤其要在建设法治政府中起模范带头作用。政府带头遵守宪法和法律，带头维护宪法和法律的权威，实际上就是维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。俞可平教授在《毫不动摇地走向法治国家》中说：党的各项方针政策必须符合国家的法律。国家法律对各种政治主体的基本制约，就是要求任何其他政治组织的规章制度和政策规定，都必须服从国家宪法和法律的权威。因此，各级党组织应当以国家的宪法和法律为准则，以符合和遵守国家法律为前提，来制定和审视党的各种政策、文件、指示、规定和决议。

“在这个不断变化的世界，我们始终不能忘记——‘我们党的最大政治优势是密切联系群众、党执政后的最大危险是脱离群众’。”③要想赢得群众的支持与信任，就必须建设法治政府，建设一个严格按照宪法和法律行使权力，权责一致，完全开放、透明，全心全意为人民服务的政府。

注释：

①袁祥、 王逸吟：《行政法学者眼中的“软法”》，《政府法制》2010年。

②张康之：《行政论理学》，中央广播电视大学出版社，2007年7月，第2版。

③人民日报评论部：《始终不能忘记党执政后的最大危险》，《学习时报》2011年2月28日。

（作者：深圳市委党校南山分校副教授）