推进基层社会管理的思考

刘东松

推进基层社会管理的思考

刘东松

深圳作为我国改革开放的试验田，随着改革的深入、体制的转换和利益格局的不断调整，发展过程中的各种矛盾接踵而至。特别是在基层，由于各种利益相互交织、错综复杂，各类矛盾纠纷大量存在并有日益突出的势头，直接影响了基层社会的稳定和发展，出现了许多与和谐社会建设不相协调的音符。因此，如何恰当地化解矛盾、解决纠纷，已成为构建和谐社会的关键一环。

一、当前深圳基层社会管理体制面临的新问题

深圳地处改革开放前沿，经济发展水平居全国前列。2010年末常住人口1049.03万人，其中户籍人口251.03万人，占常住人口比重23%；非户籍人口798万人，占常住人口比重77%。人口密度高，城市管理任务艰巨。

（一）社会管理对象的复杂化加深了社会管理的难度

从深圳的实际情况看，社会管理的任务日趋繁重，管理难度不断加大。一是市域人口规模急剧膨胀。在工业化、城市化持续快速发展的进程中，深圳成了集聚各类人才的“高地”，伴随着巨大的物流、资金流、信息流，一批又一批外来投资商和劳动者纷至沓来，导致全市人口规模迅速扩张。二是人口结构日趋多元化。深圳市域人口规模的快速扩张主要是在大量外来人口不断涌入的条件下发生的。目前，全市户籍人口与各类暂住人口之比为1∶3，越来越显现出移民城市的鲜明特征。三是人口流动性不断加大。深圳市域人口大规模的机械性扩张，就是大量人口跨地区流动的显著表现。四是不同利益群体之间的矛盾日益凸现。随着深圳经济的迅猛发展，形成了多种经济成分并存的所有制结构，形成了各种不同的利益群体。利益不同，诉求不同，不可避免地带来各利益群体之间的矛盾和纠葛。

（二）社会管理主体交叉错位与断层缺位造成基层管理捉襟见肘

目前，深圳社会管理主体已由相对单一趋向多元，然而，由于各项改革不配套，导致职责不清，分工不明，相互对接困难，交叉错位与断层缺位的现象同时并存，或多头管理，或扯皮推诿，或无人问津，造成了一定程度的无序化。

（三）传统社会管理模式造成管理成本提高和管理效率低下

在社会结构深刻变革的历史进程中，全市各社会管理主体面对不断涌现的新矛盾、新挑战，都在更新管理理念、创新管理方式上进行了积极的探索，并取得了可喜成绩。问题在于，这些实践探索大多是在各自为政的分散状态下进行的，取得的成果往往是局部的、阶段性的。管理理念落后，管理方式陈旧，是造成社会管理效率无法显著提高、尤其是长效管理机制难以形成，管理成本居高不下的重要原因之一。

二、可以借鉴的外地模式

沈阳模式：主要特点是实行社区自治。城市管理以行政管理为主逐步过渡到社区组织管理为主，侧重点落在社区组织的建设层面。社区组织具有法定地位，在社区建设和发展中具有主导性。政府作为“导演”，起间接作用，对社区建设主要运用法律或经济手段来调节和引导，用法律和制度来规范社区运行机制。另外，公众参与也是这一模式的鲜明特色。

上海模式：代表了混合型治理模式的特点，是一种半行政半自治的管理模式。上海五里桥街道推行的“两级政府、三级管理”的方式，将社区定位于街道范围，以街道为核心推进社区建设，通过调整条块关系，促进城市管理重心下移，构建了行政与自治相结合的社区管理体制。这种模式保证了政府机构对社区的规划和管理，同时协调了社会组织与公众参与，培育了居民自治的能力。

天津模式：天津市塘沽区街道体制改革有以下几个特点：一是理顺条块关系，构建条块结合、属地为主的基层社会管理体制。二是精简街道办事处内设机构，优化居委会组织机构设置。三是进一步转变街道办事处职能，把公共服务放在更加突出的位置。四是建立街道、社区成员议事会等民意机构，加强街道、社区层面的政治民主建设。五是培育发展社区民间组织，理顺居委会、业委会与物业服务机构之间的关系。

三、推进深圳基层社会管理的几点思考

社会管理体制改革是一项复杂系统工程，涉及范围广，包含内容多，牵扯到的利益和权力关系深。因此，要充分发挥党委、政府的主导作用，疏理各类社会管理关系，建立健全相关的管理制度和公共政策，对各社会管理主体的管理功能予以正确定位，并明确相互衔接的接点，使各管理主体做到有法可依，有章可循，规范运行，从而有效整合社会管理资源；要围绕社会管理体制改革的总体目标，把社会治安综合治理、外来流动人口管理、城市市容环境管理、社会治安管理、人口和计划生育管理、社区管理体制改革等纳入社会管理体制改革的总盘子，通盘考虑，全面谋划，实现社会管理体制改革与各单项改革的有机结合，以及各单项改革之间的紧密衔接，提高这项体制改革的整体推进效应；要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建立法律制度和公共政策体系完备、由政府主导的多元社会管理主体密切配合、各类社会管理互联互动互补、运行顺畅、高效有序、服务优良的社会管理体制。

（一）优化配置行政管理资源，推进管理重心下移

整合社会管理资源，必须首先整合和优化政府自身的行政管理资源。这就要求各级政府把社会管理体制改革同行政管理体制改革有机结合起来，进一步加快政府职能转变，加强和改进社会管理，在更宽领域和更高水平上提供公共服务，建设服务型政府。

结合深圳实际，整合社会资源是加强基层社会管理的有效途径。

①利用信息化手段，搭建综合管理信息平台，提高工作效率。深圳要加快社会管理信息平台建设步伐，有效整合各部门分散孤立的信息资源，建立连通区、街道、社区三级，联动各职能部门的综合管理信息系统，彻底解决信息不通、重复劳动和资源浪费问题，实现信息的“共享”和“互通”。

②利用市场化手段，推进物业管理进社区，增强管理效能。基层各街道要编制物业管理计划，细化工作措施，计划安排物业管理启动资金，打开物业管理工作局面；要严格落实物业管理领导责任制，抓好组织协调和督办工作，制订扶持政策，为社区设立物业公司提供方便；要指导开展治安管理、人口管理、计划生育等社会管理服务工作，使物业公司成为综合管理中心的依托，有效配合和策应政府社会管理工作的开展。

③利用社会化手段，推动群众参与社会管理，形成管理合力。一是充分发动群众参与社会管理工作，形成共创平安和谐家园的局面。二是充分发动群众监督社会管理工作，使社会管理在阳光下运行。三是充分发挥社会组织自我管理、维护权益、反映诉求、调解纠纷、服务社群等方面的积极作用，使之成为社会管理编外的生力军。四是积极探索小区治安承包等政府服务外包给专业机构的做法，逐步建立安全生产托管制度。

④利用司法行政手段，开展矛盾排查调解，有效化解矛盾纠纷。一是推广诉求服务中心。进一步加强街道一级调解机构建设，整合街道信访、劳动、司法、调解等力量，联合开展矛盾纠纷排查化解工作，合理解决群众诉求，化解矛盾纠纷。二是落实警民联调。将公安机关的行政调解与社区管理中心调解工作有机结合起来。三是建立工厂企业调解小组。在各工厂企业设立矛盾纠纷调解小组，在社区的组织下开展调解工作，将矛盾纠纷化解在企业内部。四是加强调解队伍培训。重点加强社区一级调解人员培训，使其掌握法律法规和必要的纠纷调处技巧，提高调处率和结案率。五是加强调解、仲裁、司法审判之间协调联动。形成人民调解、行政调解、司法调解相互衔接、相互补充的工作体系。

（二）深度开发自律管理资源，培育各类社会组织

从社会管理的视角看，社会组织是人民群众参与社会管理和实行自律管理相统一的组织形式，是一支十分重要的力量。大力发展、壮大各类社会组织，深度开发社会自律管理资源，充分发挥其社会协同的巨大潜能，对于架构“小政府、大社会”，提高社会管理工作水平，具有十分重大的现实意义，其作用不容忽视。

要有序敞开“大门”，规范准入“门槛”，降低“门坎”，为社会组织的健康成长开辟广阔空间。一方面，政府要制定并兑现各项扶持政策，为增强社会组织自我发展能力提供良好环境。社会组织是公民为实现共同意愿而自愿组合的，通常具有非营利性、公益性、互助性等特征。以市场化运作方式和相对优惠的价格，把大量社会管理事务和公共服务项目委托给具有相应资质和能力的社会组织办理，是最具实际意义的扶持措施。另一方面，各类社会组织要克服“衙门”作风，淡化盈利动机，提高组织化程度，畅通服务对象利益诉求渠道，增强参与社会管理能力，拓展社会服务领域，健全自律管理机制，增强内部凝聚力，提高社会公信力，不断挖掘自我发展的不竭源泉。

（三）用好社会自治管理资源，增强基层组织活力

积极推进基层社会管理体制改革的目的，就是健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。政府要发挥主导作用，拓宽民意表达渠道，加强对政府工作和居委会工作的监督；要进一步完善社区事务公开制度，扩大公开内容，提高民主决策和自治管理水平；要加强和改进对基层自治组织专职人员的教育培训工作，帮助他们增强民主法制意识，学习各种专业知识，改进工作作风，愉快地从事群众自治工作。

随着经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，群众要求参与社会管理、表达利益诉求、实行自治管理的呼声渐高，由群众直接选举产生的业主管理委员会及其它类型的群众自治组织开始脱颖而出且日益发挥重要作用。各级政府应当尊重基层群众的首创精神，把支持和帮助代表群众共同意愿的业主管理委员会及其它类型的群众自治组织，当作扩大基层群众自治范围的有效途径，积极热情地为他们排忧解难，并把他们引导到健康发展的轨道，最大限度地发挥群众自治管理的积极作用。

（四）激活居民文明素质资源，发挥群众自我管理能力

公民是多元社会管理主体中的重要成员。要结合普法教育，对广大干部群众进行公民意识教育，以人们喜闻乐见的形式和行之有效的方式，帮助广大干部群众树立当家作主的意识和权利与义务相统一的意识，懂得谋取个人利益、实现自我价值必须建立在知法守法、遵守公德、信守承诺、回报社会、尊重他人、互利双盈的基础之上，真正以主人翁的姿态积极投身社会管理事务，热心参与社会公益事业。

要有组织有计划地加强公民道德教育，使每一个公民都能自觉履行社会责任。激活人民群众中蕴藏的自我管理资源，不断追求管理有序、充满活力的社会和谐状态。要大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义思想，切实加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，使每一个公民都能自觉遵守道德规范，履行社会责任。

（作者：深圳市龙岗区葵涌街道党工委书记）