浅议生态难民的法律地位

王 萱

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

浅议生态难民的法律地位

王 萱

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

生态难民，顾名思义可以简单描述为面对生态灾难而被迫逃离的人。生态难民现象古已有之，但生态难民的概念至今还没有被国际难民法确认。国际上缺少专门的对生态难民进行保护的法律制度与措施。生态难民制度的存在从社会需求层面、法律需求层面以及现实依据层面来说，是合理与必需的。生态难民与国际难民法所规定的政治难民不同，主要是由于生态灾害而造成。实际上，生态难民与政治难民是相联系的，很大一部分生态难民可以纳入到政治难民之中，利用现有的国际难民法进行保护。

生态难民;迫害理由;难民法的保护

生态难民，顾名思义可以简单描述为面对生态灾难，而被迫逃离的人。难民现象古已有之，而国际法中的难民概念却是近代才产生的。生态难民现象也是古已有之，但生态难民的概念至今还没有被国际难民法所明确确认。［1］3

一个社会现象的产生，并不以法律是否确认为决定条件，恰恰相反，法律的产生是来源于社会现象。强者和理性都不能脱离社会而独立存在。面对灾害，人最初的本能就是逃离，不管这种灾害是自然灾害还是人为灾害，并且与其它避免受到灾害的方式相比，逃离可能是最简单与有效的，古语有云“三十六计走为上”。第二次世界大战以后，和平和发展成为社会主题，全球化、经济一体化带来了新的社会问题：气候变化、环境污染、资源枯竭，以及高危事故频发，这些灾害产生了大量不能在原来的居住地生活，而主动或被迫逃离的流离失所者(displaced persons)。

一、生态难民概念存在之依据

生态难民制度的存在从社会需求层面来说，是合理与必需的。对于土著居民来说，如极地地区的因纽特人，正在承受着地球升温、冰盖融化的灾难，他们不得不逃离祖先传统的生活领地。传统的难民法不适用于他们，国内流离失所者也不适用于他们，因此，有些学者试图建立一种全新的制度，提出了“生态难民”或者“环境难民”的概念，这样一些具有针对性的人权保护方法可以得到应用。［1］14这部分受害者人口数量庞大，英国慈善组织基督徒救助(Christian Aid)指出，从现在到2050年40多年间，气候变化的结果将会导致至少10亿人无家可归。该组织的报告指出，苏丹、哥伦比亚、乌干达、缅甸、斯里兰卡和马里的人民要面对最严重的强迫迁徙危机。［2］

生态难民制度的存在从法律需求层面来说，也是合理与必需的。对于以1951年《难民公约》为首的一系列难民法来说，大量的国际移民并不是其关注的焦点;工业发展、气候变化、环境污染等一系列生态灾难并不是其重点。国内流离失所者，由于国家主权原则与不干涉内政原则的存在，不能及时、有效的得到国际的支持与援助。土著居民，由于与其传统的生活、栖息地有特别的联系，在适用1951年《难民公约》中的“五个迫害理由”方面更是难上加难。另外，发达国家向外发展中国家转移高耗能、高污染产业，造成所谓的“环境种族主义”(environment racism)，即制定和执行或任何政策，实践，或法规环境的负面影响收入低或幅度较富裕的不同种族的同质社区存在不同，“环境种族主义”最初是在国内，现在已经蔓延到国外。波多黎各维克斯岛上的7000名岛民对美国提起诉讼，理由是二战后美军在该岛建立最大的海军射击场，并一直进行大量导致严重环境污染的武器测试。然而，美国政府却用一份饱受质疑的报告回应岛民，认为后者无权起诉。维克斯岛事件，说到底是美国奉行的“环境种族主义”的又一个缩影。［3］以上列举的生态灾难的受害居民，如果没有一套系统完整、结构严密的法律制度保护与救济，其生存根本保证。

生态难民制度的存在从现实依据层面来说，更是合理与必需的。我们探讨生态难民制度，在现实中遇到的最大困难是国际法上并未对生态难民形成一个统一的定义或者一个权威的法律文件。1992年有大约1760万人流离失所，其中只有10%～20%是日内瓦难民公约意义上的政治难民。与非洲联合组织的难民公约中的定义不同，根据日内瓦难民公约第一条A款，“难民”是指：“由于人种、宗教、民族、特定的社会团体归属或是政治信仰，滞留在母国领土之外，并且无法取得母国保护或是出于恐惧不愿接受母国保护……”之人。据此，日内瓦难民公约适用的范围是政治难民，而非为躲避内战、自然灾害和经济危机的难民。在国家实践中，不属于日内瓦难民公约范围内的事实难民也经常获得一定的保护，特别是躲避战争危险的难民。

值得注意的是，2010年12月21日，联合国大会第71次全体会议通过决议，向非洲境内难民、回返者和流离失所者提供援助［4］，2009年12月18日、2008年12月18日2007年12月18日，联合国大会通过相同议题的决议，这些决议确认了由于自然灾害造成的流离失所者即生态难民在保护的范围内。2009年12月18日，联合国大会第65次全体会议通过决议，保护与援助境内流离失所者，同时确认天灾人祸和自然灾害是流离失所的原因［4］，2009年12月18日，联合国大会第65次全体会议通过决议，保护迁徙者，此处并没有明确指出迁徙的原因，但是重申人人有迁徙的自由，包括跨出国界。2010年12月21日，联合国大会第71次全体会议通过决议，联合国难民事务高级专员办事处，确认帮助寻求庇护者、国内流离失所者在其职权范围内［4］，此处的寻求庇护者也是一个泛指的概念，包括由于自然灾害而造成的流离失所者。通过联合国大会这些决议，我们可以看出，虽然联合国大会并没有明确提出生态难民，但明确了流离失所者、寻求庇护者的法律地位，生态难民属于流离失所者或寻求庇护者之一，是完全可以涵盖在其内的，是这些概念的题中之义。联合国大会的决议体现了当代国际社会绝大多数成员共同的国家意志和共同的法律理念，……不仅具有政治性质，而且具有法律性质，成为具有法律拘束力的行为规范。［5］这些法律文件完全可以成为对生态难民进行救济与保护的现实圭臬。

二、生态难民的定位

1951年《难民公约》严格限制了难民的范围，几乎没有留下讨论或者扩充的空间。《公约》第一条规定了难民的定义，即第一条“难民”一词的定义：本公约所用“难民”一词适用于下列任何人：1……2.由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。这一条关于“畏惧”的理由只包括种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种见解五种情形，大大遗漏了大量需要其它逃避的情形。

Good-win，G.S把这些情形归结为：生存压力、对生命或自由的威胁，迫害(persecutions)，剥削、使生活贫困，战争或者国内冲突，自然灾害、地震、洪水、干旱或者饥荒。［6］同时 Good-win，G.S承认，1951年《难民公约》对难民的定义除了遗漏畏惧的理由外，还有一个与生俱来的矛盾。一方面，联合国难民署声称其工作是为了救助畏惧上述五个理由的一类难民;另一方面，对难民身份的认定工作仅仅是针对单个人，不包括群体，需要逐一提供其主观与客观条件。［6］8不过，纵观当代发生的人道主义灾难与自然灾害，包括气候变化、飓风、地震、海啸、泥石流等，都是同时影响了大量的人口，甚至是整个地区的居民，例如生活在北极地区的因纽特人与生活在太平洋小岛上的居民。如果我们依然固守对单一个人认定难民的窠臼，则不利于保护这些受到灾害的群体的权利，甚至是生命。

三、生态难民与五种迫害理由

国际难民法主要针对五个方面的迫害为难民提供救济措施，我们这里将生态难民所遭受的困苦向国际难民法中的五种迫害因素进行纳入。鉴于宗教因素与属于某一社会团体具有相似性，则在纳入的过程中将不再进行区分。

(一)种族因素

种族因素是群体性迫害的最常见的理由。［6］43在生态难民中，种族因素也扮演着活跃的角色。北极地区的因纽特人根据1965年《消除一切形式的种族歧视的国际公约》(《International Convention on the Elimination of all forms of Racial Discrimination》)向欧洲人权法院(European Court of Human Rights)提出诉求，要求维护其合法权益。他们不是请求法院想办法对其难民地位进行确认，进而重新安置，而是请求法院对那些造成气候变化者进行制裁，对那些危害基本人权者进行惩罚，要求其停止危害行为，并对受害人进行赔偿。这些受害人指的就是由于气候变化，不得不离开原来的栖息地，被迫迁移的人，也就是生态难民;这些侵害者则包括国家和一些大型的造成污染的跨国公司。这可能是对所有生态难民最好的救助方式，包括国际的流离失所者、国内流离失所者与土著居民。整个地球正在被气候变化与环境污染影响，理论上近期可以从受到污染的地方迁移到没有受到污染的地方，尽管这种迁移困难重重，随着时间的推移，这种迁移在未来是不可能的。历史的早期，人类由欧洲迁移到了北美洲与南美洲，但历史发展的现在，已没有无主地供人类大量移民。从现在来看，对所有种族的居民应该是平等保护，但对于一些特殊种族的居民来说，这种平等保护恰恰会导致迫害行为的加剧，例如因纽特人。这类居民应基于其特殊的种族背景而得到特殊的保护，关键就在于他们与其赖与生存的环境形成了特别的关系，离开这些环境，他们就不能生存。

(二)国籍因素

国际法并没有要求个人必须是“用尽当地救济”①“用尽当地救济原则”是指国家只能在受害的本国国民已经利用所在国一切可以利用的救济方法而仍然不能获得合理补偿的情况下才能对该国政府提出赔偿要求，除非该国的国际不当行为直接侵害了本国的利益，或者两国之间另有相反的协议，或者存在其他某些特殊情况.后才可以寻求庇护，或者说庇护是最后的救济手段。逃离或者异地安置也不应该是在严重危害基本人权的情况下才可以适用的。②UNHCR.Guidelines on international protection.2003：4.以加拿大的土著居民为例，这些人是加拿大公民，但是从另一个角度看，这些人又不是加拿大公民，因为其以传统的生活方式生活在其祖祖辈辈生活的土地上，这些土地在殖民者到来之前就一直由其占领。从国际法的角度，这些人属于加拿大公民具有加拿大国籍，加拿大政府应当对其提供保护。

随着全球经济一体化和贸易全球化，世界各国的公民要应对共同的生态污染事故。但是，不同国家财富的不同，应对生态灾害的能力也不同，发达国家应对灾害的能力肯定要强于发展中国家，如果国际法对所有国家的公民都僵化的采取平等保护的话，得到的保护结果势必是不平等的。这就需要深入研究，对一些遭受严重灾害的受害者采用特别的保护措施，以达到实际的平等。有两个基本因素需要考虑：其一，受害人的财富程度，看受害人的基本生活水平是富裕还是贫困;其二，受害人的来源地，是发展中国家还是发达国家，对于发展中国家的生态难民，要加强救济与保护力度。

(三)宗教与属于某一社会团体

初步看来，信仰宗教与属于某一社会团体和生态难民没有什么必然的联系，不管这种生态灾害是自然还是人为的。宗教信仰调整的是人精神方面的问题，是完完全全的个人问题。马克思主义者认为，世界是普遍联系的。引入迫害的概念，是由于宗教或属于某一社会团体而造成的迫害并不少见，例如罗马帝国对基督教徒的迫害，因此，宗教与属于某一社会团体和生态难民问题也存在着联系。尽管某一群体的成员遭受迫害或对迫害有一种共同的畏惧不是认定某一社会群体存在的唯一因素，然而，对某一群体的迫害行为的存在是决定该群体是否存在的一个相关因素，甚至它可以引起某一群体的产生。［7］如前文所述，一些土著居民和生活的环境有着特别的联系，其宗教信仰与社会组织和这些特殊的环境是分不开的，离开这些环境，其宗教信仰与社会组织等文化很可能就会消亡。这类文化的完整性是以生存环境的完整性为基础，失去了特殊的生存环境，文化也就不存在了，一个民族的文化不存在了，这个民族也就消亡了。因此，对于这类土著居民来说，被威胁的不仅仅是其物质生存，也包括其精神生存，这一问题应该引起重视，但1951年《难民公约》却没有涉及。这种合理的畏惧包括两个因素：主观上，生态难民有一个主观判断，认为可能引起文化的灭失;客观上，生态难民来源地国发生了一些使人不得不逃离的特殊情况，当然包括政府有预谋是实施一些文化灭绝措施。例如，2001年，阿富汗塔利班政权对本国的佛教文化进行完全的毁灭。

(四)具有某种政治见解

一般来说，具有某种政治见解与生态难民是没有必然联系的。面对生态灾害，无论是具有何种政治见解的人，在应对方式的选择上不会有太大的变化。生态难民与来源地国主流在政治见解相同还是不同，不影响其选择逃离。不过，有一点是肯定的，生态难民的重新安置却与其政治见解有着联系。各国普遍愿意接受与本国政治见解相同的移民，而不愿接受与本国政治见解相悖的移民，这是在国际社会通行的。这里先要注意一个问题，有不同的生态理念算不算有不同在政治见解?土著居民一般与其生活的生态环境是一种相平衡的状态，其与自然界形成了良性循环，自然与人类的交换是稳定有序的，这种情况自然而然形成了土著居民的生态理念。笔者认为一般的生态理念不能算是政治见解，只有生态理念上升为普遍共识，影响了国家的政策甚至是法律，才可以称之为政治见解。这是因为生态理念具有不确定性，例如南美洲热带雨林原始居民的刀耕火种对其生存来说是必须的，但从全球范围来看，这种生产方式对环境产生了难以估量的破坏。

由此可见，难民法中的迫害事由，都可以成为生态难民遭遇困苦的事由，因此，生态难民可以完全纳入难民法的保护范围，可以适用对一般难民的保护方法。当然，生态难民具有其特殊性，现有法律制度不足以对其进行充分的救济，还需要探索新的制度。新的制度不可能一蹴而就，运用现有制度对生态难民提供及时的救助，是一种首选的方法。

四、生态难民制度与难民法的保护

如前文所述，至今并没有一套专门的法律制度对生态难民进行保护，因此，笔者在提出保护措施的时候是尽量与现行的国际难民法相联系，尽量利用现有的制度对生态难民进行保护，这是可行的，也是必要的。

(一)利用种族、民族因素的保护

1951年《难民公约》明确保护于畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解而遭到迫害的人，1967年《难民议定书》取消了《公约》对难民时间、空间的限制。我们这里寻求利用1951年《难民公约》和1967年《难民议定书》对生态难民进行保护就是看部分生态难民的产生原因是否能和种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解等五个因素相衔接。

国际强行法规定了战争罪行和严重的违反国际人道主义法等罪行，包括破坏和平罪、战争罪、违反人道罪或者说危害人类罪;其中违反人道罪是指在战前或战时，对平民施行谋杀、歼灭、奴役、放逐及其他任何非人道行为;或基于政治的、种族的或宗教的理由，对平民进行迫害或其他不人道的行为。［8］同时，国际强行法还规定了防止和惩治灭绝种族罪行，禁止或消除种族歧视，禁止或消除种族隔离。各国的国内法基本也吸收了上述原则，没有哪个国家公开承认自己支持种族歧视，但是，各国在面对难民以及数量巨大的生态难民时，种族歧视依旧存在。这种歧视主要表现是大多数情况下，对待不同种族与民族的生态难民时，存在“我们-他们”(we-them)之分，接收国拒绝给予这部分人相同的经济与社会权利。另外，这些生态难民更是没有政治权利，对接收国政府作出的任何决定只有接受，且在受到损害时基本没有得到救济的机会。此时，接收国并不关心他们为何逃离自己原来的家园，仅仅是基于他们是“外来人”(aliens)也就是不同种族与民族的人，而对他们采取不公正的待遇，民族和种族问题成为首要，生态问题退居其次。当然，接收国可能根据其种族与民族，对这些人进行控制，这就可能造成种族隔离。至于对某些生活在特殊地区的土著居民来说，如北极地区的因纽特人与太平洋上小岛国居民，由于全球变暖导致的冰川融化和海平面上升可能使其遭受灭顶之灾，他们可能成为种族灭绝的受害者。［9］这些人此时受到的迫害主要是基于种族与民族因素，与难民法可以衔接。

(二)利用宗教信仰因素的保护

圣地(sacred areas)可能是地球上最古老的保护区，且现在世界的各个角落依然存在着无数的以圣地为名义避难所;对这些地区的保护自然也保护了这个地区的自然环境与生态系统的多样性。［10］宗教信仰与保护区的联系由以下两个方面：其一，这些以“圣地”名义存在的保护区，无论是天然存在的还是半人工、半天然的，都对地球的保护起了直接作用，因为它们完整保存了这一地区流传几千年的自然与文化传统。其二，这些以“圣地”名义存在的保护区，对其信徒产生了影响，使其意识到保护自然，起码保护这些“圣地”的自然状况是其职责，信徒也一直用行动来证明这些。世界上的主要宗教诸如基督教、佛教与伊斯兰教，都表达了对生命的无限尊重，当然也是对大自然的尊重。

对于土著居民来说，生态完整(ecological integrity)是其文化完整(cultural integrity)的关键，因为其独特的文化就产生于其生活的环境，离开这一环境，其文化就会灭绝。各民族保持其文化完整的权利属于民族平等与自决原则;民族平等与自决原则是联合国大会在1970年全体一致通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》(简称《国际法原则宣言》)中的七个基本原则之一，这七个原则“构成国际法的基本原则”。［11］换句话说，对这些土著居民来说，保持生态完整使其生存所必须的。这些生活在特殊地域的土著居民，其宗教信仰和活动只能依赖于其生存的特殊生态空间，离开这些空间这些宗教就不能存在了，不像其它一些宗教如基督教、佛教与伊斯兰教，当基督教徒被罗马帝国迫害，逃到荒野是时候，依然可以祈祷。因此，这些土著居民被迫逃离其家园，实际就等于放弃其宗教信仰，这与难民法也可以衔接。

(三)利用国籍因素的保护

国家的一些行为可以导致生态难民的产生。国家的直接行为，诸如国家允许或鼓励，有些情况下是不禁止一些私人行为，包括团体与个人，导致某个地区生态环境恶化而不适宜或者不能供人类居住，在这种情况下，当地居民不得不逃离家园。国家的间接行为，诸如国家采取一些经济政策、没有制订或者缔结一些保护生态的法律制度、甚至是以“自由贸易”的名义制定一些政策，导致整个地区生态环境恶化，大量居民逃离。国家有义务防止和解决其境内流离失所的人这一问题。国家的一个行为，如果是对其国际义务的违反，则为国际不法行为(an internationally wrongful act)，不管义务所涉及的主要内容，且国际不法行为的认定并不要求其主体的主观目的是什么。［12］国家的直接行为归结为国家不法行为是没有问题的，难点是国家的间接行为可否也归结于国家不法行为?国家的间接行为一般包括私人行为，这些行为能否等直接就同于国家行为?

国家对其间接的行为需要承担责任的法理基础是国家应该采取适当的措施，防止或降低生态灾害的发生。国家的这种方式或降低生态灾害发生的行为是一种义务，而不是危害发生后的结果。［14］由于生态环境的破坏，生态难民逃离家园，此时受到的危害还只是由于失去家园所引起的;如果接下来得不到国家的合理救济与保护，此时受到的危害原因就增加了国家没有提供适当保护的因素。可见，国家直接或间接导致生态环境的破坏仅仅是其承担责任的原因之一，国家对流离失所者没有提供适当的保护和救济是其承担责任的另一个原因。当一个国家没有为其公民提供有效的保护措施的时候，这个国家就违反了其法定义务;公民因为其在本国，面对生态灾难得不到适当的救济与保护，这与难民法也是可以衔接的。

五、结论

生态难民现象日益普遍，生态难民问题日益突出，而对生态难民的保护却是相当缺失与滞后。我们在探讨解决生态难民问题方法的时候首先应该借助现行的国际难民法，使用现有的制度;另外，应积极探索新的制度与方法，提出更具有专门性与针对性的措施，来应对生态难民问题。

［1］Laura Westra.Environmental Justice and the Rights of Ecological Refugees［M］.Earthscan in UK and USA，2009：3.

［2］Sidym2006.org.［EB/OL］.http：//www.sidym2006.org/eng/eng_presentacion.asp.

［3］人民网.［EB/OL］.http：//env.people.com.cn/GB/10962928.html.

［4］联合国.［EB/OL］.http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/65/193.

［5］陈安.国际经济法［M］.北京：北京大学出版社，2007：32.［6］Good-win，G.S.The Refugee in International Law(second edition)［M］.Oxford：Clarendon Press，1996：3.

［7］黄素梅，易卫中.难民定义新探［J］.甘肃行政学院学报，2004(1)：92.

［8］王铁崖.国际法［M］.北京：法律出版社，2004：477－478.

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［13］Lamm，R and Imhoff，G.The Immigration Time Bomb：The Fragmenting of America［M］.New York，1985：26.

Legal Status of Ecological Refugees

WANG Xuan
(Wang Jian Law School，Soochow University，Suzhou 215006，China)

Ecological Refugees can be simply described as the ones who escape under duress since they encounter ecological disaster.Although ecological refugees emerged far from the ancient time they still have not been certainly identified by the International Refugees Law.There also lacks international mechanisms to help the Ecological Refugees.The legal system of ecological refugees is rational and necessary in social needs，legal needs and Reality.Ecological refugees are different from political refugees since they encounter ecological disaster.But ecological refugees are associated with political refugees and most of them can be brought into political refugees and get the projection of international refugee law.

ecological refugees;the reason to persecution;the projection of international refugee law

D922.68

A

1671－5977(2011)04－0014－05

2011-11-19

王 萱(1983-)，男，河北保定人，苏州大学王健法学院2008级国际法学硕士，江苏宁卿律师事务所律师。

陈新玲］