食以安为先：国外的经验及其借鉴

辽宁社会科学院 王新 李晓萌

1 食品安全保障的国外经验

1.1 职能集中，技术支撑

多方位的食品安全监管是提升食品安全水平的根本要求。一是监管部门职能集中。1997年3月，加拿大将原来分属多个部门的食品监管职能集中，在农业部中设立了食品安全监督机构即加拿大食品监督署，统一负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查等。美国食品安全监管体系分为联邦、州和地区三个层次。采取专业人员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，形成覆盖全国的立体监管网络。德国的食品监督归各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。政府企业消费者共把食品安全监管关，实行的是政府食品安全监管以及食品企业自查和报告制度。二是风险评估机制。德国、法国和意大利三国及欧盟先后建立了风险评估机制，成立了不隶属于任何政府部门的专门机构，这些机构也不受任何利益方制约。三是监管队伍趋于专业。因新材料在食品生产加工中广泛使用，相继产生了一些新型食品和新环境污染物，随着危害食品安全因素的增多，各国开始注重吸收专业的食品安全检测专家，为食品安全监管提供技术支撑。其中德国《食品与日用品法》规定，食品安全监管工作人员由专业的科技专家和专业的助理实验员、政府管理人员等组成。四是检测方法多样化。及时更新的检测方法是加强食品安全检查的必要保证。许多国家重视开发关键检测方法和快速检测方法，机构组织严密，手段先进，仪器精密。例如农药残留检测，美国FDA多残留检测方法可检测360多种农药。

1.2 全程监管，制度完善

发达国家的食品实行从“农场”到“餐桌”全程式监管。一是监管环节趋于全面。美国的食品安全以预防为主，尽量将食品安全的隐患消灭在端上餐桌之前，并对食品加工的各个环节都要监督和检查。若在肉制品检验中发现原料有问题，就会追查到屠宰场。欧盟于2002年首次对食品生产提出了“可溯性”概念，以法规形式对食品、饲料等关系公众健康的产品强制实行从生产、加工到流通等各阶段的溯源制度。2006年，欧盟推行从“农场到餐桌”的全程控制管理，对各个生产环节提出了更为具体明确的要求。法国对食品生产、销售等各个环节进行全程管控。从食品供应的源头开始，有专门人员24小时不断抽查各种产品，供食用的牲畜如牛、羊、猪都会挂有识别标签，并由网络计算机系统追踪监测。屠宰场还要保留这些牲畜的详细资料，并标定被宰杀牲畜的来源。肉制品上市要携带“身份证”，标明其来源和去向。英国的食品标准署不仅监测着市场上的各种食品，还将触角延伸到食品产地。二是产品信息备份。日本的食品只有通过“重重关卡”，才能登上百姓的餐桌。日本对所有农产品建立农产品“身份证”。米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息都要记录在案。农协为每种农产品分配一个“身份证”号码，供消费者查询。在食品加工环节上，除厚生劳动省指定的食品添加剂外，食品生产企业一律不得制造、进口、销售和使用其他添加剂。德国也建立了食品追踪机制，以鸡蛋来为例,每个鸡蛋上都印有一串编码,通过编码可查出鸡蛋具体的饲养场。一旦鸡蛋出现问题，有关部门就能顺藤摸瓜进行追查。三是标准的制定。美国、日本等国十分重视食品检验标准的制定，这些标准既包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制，也包括对加工操作流程标准的规定，具有很强的可操作性和检验性，并定期调整标准。四是快速预警和召回。问题食品召回制度是防止问题食品流向餐桌的最后一道屏障。德国、法国等欧洲国家和美国都建立了自己的预警系统，一旦发现了本国或来自他国的食品与饲料可能会对人体健康产生危害时,就会启动快速预警系统,由生产商、进口商食品监管部门通过新闻公报等形式向公众发出警告,及早中止有害食品的流通并尽快召回问题食品。

1.3 法律保障，执法严格

完善的法律法规体系是食品安全监管的有力支撑，发达国家有关食品安全的法律在与时俱进地不断修订。英国的食品安全的法律法规十分严格，1902年就出台了第一部英国食品法。1990年出台的《食品安全法》对各种食品、饮料所包含的具体成分和卫生标准作出了详细规定。而德国食品法的历史则最早可追溯到1879年。迄今，德国关于食品安全的各种法律法规多达200多个，德国的《食品和日用品管理法》是德国食品安全的核心法律，它综合地保护消费者利益，免受食品和日用品危害；《食品卫生管理条例》则详细严格规范了食品安全和食品卫生的各个方面；《危害分析与关键控制点方案》是一种对食品生产者的自行检查和义务作了预防性规定；《指导性政策》是一部指导性法规。这四大基础性法以不同的重点从不同角度包含了食品从“农田”到“餐桌”的所有环节。美国只允许安全健康的食品上市，有关食品安全的法律法规很多，美国于1906年颁布了《食品药品法》和《肉品监督法》；《联邦食品、药物和化妆品法》和《食品质量保护法》等综合地对食品安全加以规范和规定；《联邦肉类检查法》、《禽产品检查法》等属于对专门某类食物做出规定的专门性法律，覆盖了食品生产消费所有环节。2009年，食品安全立法进程加快，继《2009年消费品安全改进法》后，又通过了几经修改的《2009年食品安全加强法案》。另一方面执法严格，措施严厉，确保有关法规、标准得到严格遵守。在美国、德国等国家，食品安全的违法者不仅要承担对受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁以及巨额赔偿。在法国，卖过期食品立刻关门。企业必须遵守法规，否则一旦被查出食品安全有问题，食品供应商和销售商将面临严厉的处罚和数目惊人的巨额罚款，甚至被罚个倾家荡产。因此，无论是厂家还是商家，都不愿意因小失大。

1.4 企业自律，公众参与

企业自检和公众参与是推动食品安全监管的重要力量。一是食品安全监管透明度高。一些发达国家强调食品安全监管政策的公开性和透明度，以增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对视频安全监管的参与和监督。例如，美国制定了“行政程序法”、“联邦咨询委员会法”和“信息公开法”，以法律的形式保证视频安全监管的公开和透明，让公众参与和了解食品安全监管过程。二是企业对自身信誉重视度高。在许多国家，信誉影响到一个企业的生死存亡，因此许多企业都主动自检以免出现问题，对信誉造成影响。例如，日本企业就主动进行自检自查，出现问题后第一时间主动召回不合格产品。企业因信息公开而赢得消费者的信任，也是一种良性的自我保护行为。法国企业对于品牌形象也非常重视，大多数企业会在第一时间自爆家丑，同时诚恳的提出解决办法，以求得公众的谅解。三是公众食品安全意识强。在许多发达国家，广大公众积极参与到食品安全监管中。加拿大消费者协会成立了“食品安全教育组织”，通过互联网向消费者提供如何避免病从口入的信息和知识。消费者也可以通过互联网向消费者协会等组织和管理部门反映食品安全问题。2010年6月，美国的一个名为“公众利益科学中心”的团体就起诉过快餐店使用反式脂肪酸含量高的烹调油。美国联邦政府还专门设立了一个“政府食品安全信息门户网站”，人们可以及时了解各种信息。德国联邦消费者保护部也开设了一个叫做“我们吃什么”网站，提供多种有关食品安全的信息，帮助消费者加强自我保护能力。一旦消费者发现食品企业存在卫生标准不合格或食品标签有误，及时通知当地监管部门。

2 影响我国食品安全的主要问题

近年来，我国食品安全事件频频曝光，食品安全问题再次成为舆论关注的焦点。一是生产企业众多分散。我国共有食品生产企业45万家、食品经营主体323万家、餐饮单位210万家、农牧渔民2亿多户，小作坊、小摊贩、小餐饮更是数量巨大。例如生猪养殖，美国养猪户数仅有7万，中国则有6700多万。美国四家大型肉类企业所占市场份额超过90%，中国排名在前10位的企业所占份额不到10%。在45万个食品生产企业中，10人以下的食品生产加工小作坊有35万家，29%的企业无标生产，60%的企业出厂不检验或不具备检验能力。这些小作坊“数量多、规模小、分布散、工艺乱”，食品质量和安全难以保证，形成重大隐患。二是法律法规滞后。我国虽有数十部涉及食品安全的法律法规，却多滞后，不能涵盖整条食品链。一些法律法规对生产和经营不安全食品的企业及个人的罚责较轻，震慑力不够，造成“违法成本低”等问题，并导致监管难、执法轻、企业无标生产等。三是行业标准缺失或者滞后，譬如现行检测标准的修改周期有多项已经超过10年，而国外一般是3～5年。与不断花样翻新造假技术相比，固守落后的标准也是造成监管乏力的原因之一。四是多头监管，职责交叉。我国实行的是“多头分段管理”食品安全监管体制，虽然有近10个主要部门分管食品安全，却没有一个专门的机构统管食品安全，各环节监管衔接不紧。食品安全监管行政机构设置不合理，有专管，无统管。都管又不全管，部门之间不配合，甚至出现“监管推诿”现象。

3 国外经验对我国的启示

食品安全一直是政府和民众关注的焦点，面对严峻的食品安全形势，人们在高度关注保障食品安全的同时，并把目光投向了国外，学习和借鉴国外食品安全保障的成功经验，对保障我国食品安全具有诸多有益的启示。

3.1 完善法规，加强执法

完善的法律体系是食品监管到位的重要保障，同发达国家相比，我国的食品安全法律体系尚不完善，直接影响到监管措施的实施。应当进一步完善我国现有食品安全法律，进一步明确各政府部门、食品生产企业在食品安全方面需要承担的义务和责任。另外，提高惩罚标准，增加违法者的风险者成本。借鉴日本、德国、法国等国家经验，加大对食品安全事件责任企业和责任人的惩罚力度，严格执行食品安全法律法规，一旦被查出问题食品，食品供应商和销售商将收到严厉的法律处罚和巨额罚款，甚至导致商店关门。通过这样严厉的规定和处罚，使生产企业和销售商不敢铤而走险。

3.2 统一标准，严格检测

目前，我国食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准等多种标准，食品安全标准体系比较混乱且由多个部门负责。一是统一标准体系，改变现有国家标准、地方标准等多标准体系，制定统一标准，并由专门机构负责，其他部门可以协助制定，并进行及时清理和修订，将标准落实在每一个食品产业链的环节。二是提高标准。我国食品安全标准不能内外有别，要向国际标准看齐。对于欧盟某些国家，食品安全的标准犹如“技术壁垒”，是保护自己国家产业的“利器”。这既是对人民群众的生命健康负责，也是我国参与世界经济分工的需要。三是加强监测技术。可以借鉴日本引入“风险分析”的经验，对食品中影响健康的物质不断进行定性和定量分析，及时发现影响消费者健康的风险因素并做分析检测。

3.3 政府监管，明确职责

政府及其职能部门是保障食品安全的监管责任主体，建立统一、高效、责任明确的监管模式是保障食品安全的核心内容。目前，我国涉及食品安全监管部门较多，各部门间职责分工不够明确，难以实现统一、高效的监管。一是借鉴欧美成功经验，成立独立部门统一负责全国食品安全工作，理顺各个监管部门的职责分工，各司其职，各负其责，建立严格的食品安全监管责任制和责任追究制。改革和完善体制，形成监管的长效机制。二是完善保障食品安全的运行和管理机制，逐步形成产地有准出、销地有准入、产品有标识、质量可溯源、风险可控制的食品安全全程追溯体系。加强风险预防，从源头抓起，严格监管食品从生产到加工再到消费的每一个环节。构建广覆盖的监管格局，消除死角盲点。三是健全食品安全综合协调机制，增强监管合力。做到信息公开透明，第一时间回应社会关切。对渎职失职行为要严肃责任追究。要从制度上严把市场准入关，依法淘汰落后生产加工能力，强化食品安全基础。加大先进适用技术的推广应用力度，提高食品安全科技支撑能力。四是完善扶持政策，加强品牌培育的产品认证，提高食品生产经营的规模化、标准化水平。

3.4 企业守法，严格自律

企业道德是食品安全问题的第一道防线，我国食品生产加工的空间很大，但企业小。在这种情况下，实现食品的质量安全，企业必须严格自律，还要把诚信和守法体现在生产经营的全过程。健全食品行业自律约束机制和诚信体系，所有食品生产经营者都要建立安全信用档案。强化对企业的社会监督，严格执行市场退出机制，对严重违法者不允许在涉足食品行业。可以借鉴德国企业风险列表经验，为我国食品企业建立信息数据库和质量档案数据库，并实行分级管理。预防机制是保障食品安全的重要前提。鼓励企业自检，主动“曝光”存在的问题。对于问题食品，要求企业及时召回、下架。逐步形成政府监管、企业自律、社会监督、执法公正的良性运行机制。

3.5 媒体公众，共同参与

“人人都要维护食品安全”是食品安全保障的重要因素。保障食品安全离不开媒体和公众的监督。我国食品安全事件的曝光绝大多数都是媒体所为，无论是“苏丹红”、“三聚氰胺”、“地沟油”、瘦肉精还是染色馒头都是媒体所曝光，媒体报道成为我国有关食品安全不可或缺的一个方面，形成强有力的舆论导向。虽然不可避免的有“失实报道”的出现，但现段是人们总是试图通过媒体曝光来解决食品安全问题。在消费者方面，由于食品安全问题频发，消费者食品安全意识虽然是“被动提高”，但也有助于消费者参与到食品安全监督方面来。可以学习美国和德国，为消费者搭建一个信息平台，及时向公众公布食品安全有关信息，增加透明度，实现互联互通和资源共享，从而提高公众的食品安全意识和自我保护意识，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。健全食品安全信息交流和公布机制，重大典型案件的查处结果要及时向社会公布，减轻食品安全事件对社会公众心理的影响。

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