当代国际竞争与美国教育优先政策探究

李震峰,张燕军

(1.淮阴师范学院教育系,江苏淮安223300;2.浙江师范大学,浙江金华310012)

二战以来,随着全球化浪潮的冲击,世界各国以经济和科技为基础的综合国力的较量日趋激烈。说到底,这种较量是各国间人才的竞争、教育的竞争。面对国际竞争,美国通过一系列的法律政策推进教育优先发展。这些教育优先政策特点鲜明,值得深入思考。

一、全球化背景下国际竞争对美国教育发展的挑战

全球化使生产、贸易、投资等经济行为在全球范围内大规模活动,这使得世界各国经济、教育、文化等领域高度相互依赖和相互影响。二战后,世界各国在军事、经济等领域展开了日趋激烈的竞争,这对美国的教育提出了严峻的挑战。

(一)国际竞争

其一,卫星冲击。1957年前苏联人造卫星上天,美国朝野震惊,政界、工商界人士普遍认识到,美国科技落后于苏联,其国防安全受到威胁。因此,改革教育的呼声日益高涨。发展科技,培养人才,巩固国防,成为美国该时期的主要任务。然而,随着各国经济、科技、军事等的发展,到2006年,已经有三千颗人造卫星环绕地球运行。美国士兵必须学会最新的技术和交流手段,以应对全球性的恐怖威胁,必须学会高等数学,以识别和遏制恐怖网络。为了应对新的挑战,2002年1月,乔治·沃克·布什(George Walker Bush)签署了影响深远的《不让一个孩子掉队法》(No Child Left Behind Act,NCLB),号召进行全国性的教育改革和创新。

其二,经济危机。二战后,短短的十五年时间里,美国便发生了四次经济危机,其中,最后一次危机尤为严重[1]6。危机期间,美国的工业的三大支柱——钢铁、汽车、建筑业生产严重下降,影响几乎波及所有部门,美国大批企业减产、停产,甚至破产倒闭,使得失业队伍更为扩大。1961年5月,美国失业人数达到500.3万,失业率高达7.1%[1]7,8。造成美国经济危机的原因是多方面的,但是,教育不足是主要原因之一。整个20世纪60年代约有2600万新工人进入劳动市场,其中有750万人没有受过高中教育[1]8。

近几年,世界范围的金融危机使各国失业率攀升。经济合作与发展组织发布的报告显示,在金融危机的冲击下,其成员国2008年10月份的平均失业率为6.2%,高出2007年同期0.6个百分点。美国2008年11月份的失业率为6.7%,虽然低于欧洲国家同年10月份的平均水平,但高出本国2007年10月份2.0%[2]。金融危机以来,世界各国纷纷为重振经济、降低失业率寻找出路。美国也为避免重蹈以往危机的覆辙而大力发展教育事业,然而,金融危机导致的高失业率使美国的教育发展步履维艰。

(二)美国教育受到挑战

其一,教育投入受到挑战。二战后,西方发达国家都对教育投入大量经费。“1949-1982年,美国国民生产总值增长10.9倍,年增长率为7.79%,同期教育支出增长了23.49倍,年增长率为10.1%。1950-1979年,联邦德国国民生产总值增长了9.57倍,年平均增长率为9.9%,同期教育增长了20.98%,年增长率为13.1%。日本第二次世界大战后的崛起,更与其大量的教育投入分不开。1955-1980年,日本国民收入增长了25.54%,年增长率为14%,同期财政支出的教育经费却增加了36.65倍,年增长率为15.6%”[3]。总体看来,1950-1979年,美国在与德国、日本的经济发展速度较量中,其国民生产总值年增长率居中,可是,其教育经费增长率却最低,这与其世界经济“领头羊”的地位不相匹配。1980年代以来,中国、印度、韩国等都在教育、科技,以及相关研究和发展上均投入了大量的经费。面对挑战,美国不得不加大对教育的财政投入。

其二,学生的学业成绩受到挑战。美国制造业协会(The National Association ofManufacturers)20世纪初的调查显示,雇主都希望自己的员工能够熟练地运用技能解决实践问题。预计到2012年,大约40%的工作需要劳动者接受中等后教育。然而,美国学生成绩不容乐观。2003年,国际学生评估项目(PISA)对美国15岁学生进行了数学能力和问题解决能力的测试,结果显示,美国学生表现低于经济合作与发展组织(OECD)成员国学生的平均水平。在0-6的等级分数中,美国有较大比例的学生数学能力在0-2之间,这远高于经济合作与发展组织成员国学生平均值;而在4-6的能力水平上,美国学生比例偏低[4]。时至2005年,美国ACT测试显示,仅有不到一半的美国高中毕业生为进入美国高校学习数学和科学课程做好了准备。目前为止,美国学校大约30%的9年级学生不能按时毕业。如果任其发展,相关研究预测,到2010年,美国所拥有的理工科博士比例将下降到世界总数的15%。有鉴于此,美国根据国情先后出台了一系列法规和政策,对教育的目标、内容、师资等进行了改革,将教育和创新摆在了头等重要的地位。

二、美国政策应对:教育优先发展

为了应对挑战,发展经济,提高综合国力,美国政府通过提高教育地位,规定教育优先领域,不断增加教育投入比例,加强教育法制化建设等措施促进教育的优先发展。

(一)把教育提高到巩固国防、增强国家竞争力的高度

二战后,美国制定了一系列政策和法案,把教育提高到了巩固国防的高度。面对卫星冲击,美国认识到教育在国际竞争中至关重要,于1958年9月颁布了《国防教育法》(National Defense Education Act),把教育与国家安全紧密联系在了一起。在日趋激烈的国际竞争压力下,美国国家高质量委员会于1983年推出了具有里程碑意义的报告——《国家处在危险之中:教育改革势在必行》(A Nation at Risk:The Imperative for Educational Reform)。该报告提出“在不友好的外强企图将平庸的教育强加于美国之时,我们应将其视为战争行为(然而,我们没有那样做,这使得平庸教育至今犹在)”。该报告还认为,尽管教育“仅仅是该问题诸多原因和方面中的一个,然而正是它维系着美国的繁荣、安全和文明”[5]。这些均表明,美国政府已将教育提高到关乎国家安全的高度。

进入21世纪,美国政府更加深刻地认识到,发展教育是增强国家竞争力的“法宝”。面对学生成绩下降、教育体系岌岌可危、教师质量不高等问题,乔治·沃克·布什上台后,把创新和教育定为优先发展战略。奥巴马政府认为,美国教育的成败,不仅关系到美国的个人和家庭,更关系到美国是否能在21世纪保持世界领先地位。因此,新总统上台伊始便提出了全面教育改革计划,“包括延长学时、提高教师待遇和提高教育标准等措施,以便帮助美国学生提高国际竞争力”[6]。

(二)规定教育优先领域

1950年代,面对前苏联咄咄逼人的科技和军事优势,美国通过《国防教育法》将数学、科学和外语定为优先课程。由于科学家主编的教材偏重知识的内在结构,忽视学生的认知结构等原因,美国1960年代的中小学课程改革并没有取得预期的满意效果。进入1980年代,美国传统的课程发生了一些更新,“例如,数学课程已经允许英制和公制计量单位的换算,计算器已成为学生的学习用具之一,电子计算机也迅速在全国的学校中普及了,计算机语言和计算机技术已成了所有年级数学与科学课程的组成部分”[7]636。有鉴于此,《国家处在危险之中:教育改革势在必行》报告不仅建议对教育的目标、内容、师资等进行改革[7]629,还提出加强“新基础课”教学,要求中学必须开设4年英语、3年数学、3年自然科学、3年社会科学、半年计算机课程[8]。继而,乔治·赫伯特·布什政府又将英语、数学、自然科学、历史和地理学定为“五项核心课程”。此后,鉴于外语等课程也日益重要,克林顿政府又于1993年将外语和艺术增列为核心课程而优先发展之。到20世纪末期,美国已经确定了7门优先课程。进入21世纪,鉴于美国学生阅读水平普遍低下,数学成绩远远落后于国际水平,《不让一个孩子掉队法》对公立学校提出了高标准,把低年级学生的数学和阅读放在了优先发展的地位。新总统奥巴马上台后,继承了这一做法,敦促美国各州采取更加严格的教育标准,以提高学生的阅读和数学水平。

(三)不断提高教育经费投入比例

历史看来,美国对教育的投入比例呈总体上升的趋势。按教育经费支出占当年GDP总值的相对百分比计算,1959年的比例为4.7%,1969年为7%,在20世纪70年代和80年代的大部分年份,这个比例略有下降,在7%以下。1990-1997年,教育经费总额占GDP的比例一直都在7.2%～7.3%。2006-2007年,这个比例又达到7.4%。奥巴马上台后提出了全面教育改革计划。据此,“美国政府将在2010财政年度中将用于教育的预算增加近两倍,其中教育部预算为1278亿美元,而这一数字在2009财年仅为462亿美元”[6]。

美国对教育的重视,使其国民素质不断提高。据统计,2004年,25岁以上的美国人平均接受教育的时间为12.4年。全美25-29岁青年完成4年和4年以上高等教育学业的占30%左右。在年满18岁的成年人中,持有各种学士及以上学位证书占19.5%。美国高等教育已经普及化,18-24岁的适龄青年的大学入学率已经超过50%[9]。

(四)通过法令推进教育优先政策

美国推进教育优先的律令之多令人吃惊。仅1957-1958年间,美国国会议员便提交了多达1500多份有关教育问题的议案,并通过了几十项涉及教育的法令。1991年4月,乔治·赫伯特·布什总统签发了《美国2000年:教育战略》(America 2000:An Education Strategy),规定了中学生毕业率、学生在科学和数学方面的成绩以及成年公民的听说读写能力等6项“国家教育目标”。在此基础上,克林顿总统上台后次年便提请国会通过了《2000年目标:美国教育法》(Goals 2000:Educate America Act),使美国的教育目标更加具体和细化。1997年,克林顿又提出了《1997重建美国学校伙伴关系法》,计划用4年时间来协助州和地方整修旧学校,兴办新学校。《不让一个孩子掉队法》要求美国公立中小学所有3到8年级学生都必须接受各州政府的阅读和数学统考,所有学校都必须在12年内使所有学生阅读与数学达标,对规定时间内不合格的学校有相应的整改措施[10]。这些法令目标明确,内容具体翔实,大都明确配有相应的财政支持,有利于美国教育优先政策的贯彻实施。

三、几点思考

美国教育优先政策有力地推进了美国教育的发展,其在以下几方面值得思考和借鉴。

(一)顺应时势,面对挑战,规定优先项

1991年,美国“必要技能调查委员会”(The Secretary’s Commission on Achieving Necessary Skills,SCANS)认为,为在21世纪满足需求和应对挑战,美国年轻人应该打好能力、思维、素质三大基础,提高资源统筹、人际交往、信息整合、系统运作和科技应用五方面的能力[11]。因此,美国联邦教育部在20世纪末确定了学前到12年级的七大优先项:学业标准、数学、阅读、技术、学校安全、教师准备和入大学准备。为落实这些优先项,美国还规定了相应的优先发展措施。例如,针对学生数学和科学成绩不佳的状况,美国政府智囊在《迎接风暴》(Rising Above the Gathering Storm)中提出,把学前到12年级的数学和科学教育提高到最为优先的地位。这有利于年轻人夯实基础和提高能力。

(二)不同时期,变化优先项

纵观二战后美国教育发展的历史,教育优先始终是其社会发展的重要理念,但在不同的历史时期,面对不同的内外环境,教育优先的内容是不一样的,也就是说,教育优先项是不同的。1944年通过的《退役军人重新适应法》,其宗旨是解决退役军人的就学与就业问题以及二战后广大青年如何适应社会生活问题,其主要途径是通过政府拨款为退役军人提供培训与教育上的便利,此时的教育优先项是职业教育。1958年9月通过的《国防教育法》的动力来源于美国人对自身国防安全的考虑,此时的教育优先项在基础教育表现为数学、科学与外语的教学以及现代技术教育,在高等教育表现为高等学校的教学与科研。20世纪70年代中期,面对教育质量的下降,美国各州将教育的优先项确定为基础知识与基本技能的教学。20世纪80年代中期,美国的有识之士在70年代改革成败的基础之上,认为美国教育的优先项应放在“全面提高教育质量”上。21世纪《不让一个孩子掉队法》将优先资助的对象放在残障儿童、少数族裔等弱势群体的学生上。

(三)通过立法,增拨经费,资助优先项

美国通过立法和经费资助相互配合,大力推动教育既定优先项的发展。如为优先发展普通学校的“新三艺”(即科学、数学和外语)教学,加强职业技术教育,强调“天才教育”,美国《国防教育法》规定,增拨大量教育经费。从1959年到1962年,美国联邦政府共拨款8亿多美元作为对各级学校的财政援助[12]。1964年,美国国会又通过“修正案”将《国防教育法》的有效期延长至1968年,并且扩大了它的作用范围。在此影响下,美国财政资助的科目不限于数学、科学和外语[7]394。进入21世纪,美国仍然继续通过立法和经费资助相配合,大力推进教育优先项的发展。例如,《不让一个孩子掉队法》对残障儿童、少数族裔等弱势学生给予了优先资助。《2009美国复苏与再投资法案》则规定,在未来十年,将909亿美元专门投资于受金融危机冲击的高等教育。

总之,美国政府与教育部门根据美国社会与教育的发展程度,根据不同时期需要优先解决的问题确立教育优先项,值得深入思考和借鉴。

[1]王庆安.伟大社会改革:20世纪60年代美国社会改革及启示[M].北京:新华出版社,2008.

[2]Organisation for Economic Cooperation andDevelopment.OECD Standardised Unemployment Rates[EB/OL].(2008-12-31)[2011-01-14].http://www.oecd.org/document/49/0,3343,en_2649_34251_41812977_1_1_1_1,00.html.

[3]罗润东.城市下岗失业及其治理[M].北京:中国发展出版社,2000:150.

[4]National Center for Education Statistics.Digest of Education Statistics:2007[EB/OL].(2008-03-22)[2011-01-16].http://nces.ed.gov/programs/digest/d07/index.asp.

[5]National Commission on Excellence in Education.A Nation At Risk:The Imperative For Educational Reform[R].Washington D C:U SDepartment of Education,1983:9.

[6]王薇,杨晴川.奥巴马提出全面教育改革计划提高教师待遇[EB/OL].(2009-03-11)[2011-01-19].http://news.sina.com.cn/w/2009-03-11/032417379838.shtml.

[7]吴式颖.外国教育史教程[M].北京:人民教育出版社,1999.

[8]陈时见.当代世界教育改革[M].重庆:重庆出版社,2006:15.

[9]杨慧敏.美国基础教育[M].广州:广东教育出版社,2004:6.

[10]No Child Left Behind[EB/OL].(2008-03-22)[2011-01-19].http://www.answers.com/NCLB.

[11]U.S Department of Labor.What Work Requires of School,A SCANS Report for America 2000.(1991-06-01)[2010-05-26].http://www.globalschoolnet.org/web/_shared/SCANS2000.pdf.

[12]滕大春.外国教育通史:第6卷[M].济南:山东教育出版社,2005:89-90.