土地违法案件查清土地权属之困惑

温州市国土资源局 盖 兵 陈矫健

土地违法案件查清土地权属之困惑

温州市国土资源局 盖 兵 陈矫健

土地违法案件是否必须调查清楚涉案土地的权属，答案基本是肯定的，但是如果涉案的土地权属不清或者存在土地权属争议就会面临很大问题：

一、查清土地权属，有违效率优先原则

从现行的法律来看，土地权属应当由县级以上人民政府认定，而土地违法案件则是由国土资源部门负责查处。对于已经土地登记的，国土部门可以直接根据土地登记来确定土地的权属，但在执法实践中多数的土地违法案件所涉及的土地没有登记，国土部门如果直接作出认定，就会面临因没有法律依据或超越法定职权而被法院认定无效或违法。如：2007年8月，温州市国土资源局就一帆化工公司非法占用原温州市丝绸机械厂土地（国有企业，尚未办理土地登记）认定为国有，被法院认定为事实不清，证据不足，并予以撤销。最后，该案请示市政府认定涉案土地为国有后才重新作出行政处罚决定。所以，如果土地违法案件必须要调查清楚涉案土地的权属，那么就必须由县级以上人民政府进行认定，认定后才能依法查处土地违法行为。如果涉案的土地存在权属争议，这样的争议往往需要很长的时间才能解决，少则一年半载，多则几十年的也有，而这样的长时间等待与及时查处土地违法行为的土地执法监察基本原则相违背，同时，也不符合行政行为效率优先的原则。

二、从非法占用土地行为的法律来看，不调查土地权属可以实现依法查处土地违法行为的目的

《土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。严格用途管制是土地管理的重要点，对于非法占地而言，是否要查清楚土地的权属法律并没有规制，也即不管非法占用的土地是国家的、还是集体的，只要擅自将农用地改为建设用地就构成非法占用土地；并且也不会因非法所占用的土地是国家或是集体的，而承担更重或更轻的法律责任，从这一点上看，土地违法案件是否要调查清楚涉案土地的权属意义不大。

目前，主要的问题是如何认识“责令退还非法占用的土地”。一种认为是“责令退还非法占用的土地”是行政处罚的罚种之一，并在行政处罚决定书中明确“责令某某人收到行政处罚决定书后某某日内退还非法占用的土地给某某集体或国家”。另一种则认为“责令退还非法占用的土地”是行政措施，观点之争可以不予理会，但实现的责令违法者退还非法占用的土地给某集体的同时，又要将非法占用土地上新建的建筑物没收为国有怎么能实现。所以，责令违法者退还非法占用的土地即可，退还给谁并不重要，应根据不同情况而定，恢复土地原状可以耕种的应当交由原土地使用者组织耕种；可以继续作为建设用地使用的办理相关手续后，土地交由后续用地者使用。

综上所述，效率优先，兼顾公平是行政行为的基本原则。法律没有规定必须要查清土地的权属才能对非法占用土地行为进行处罚；况且，在执法实践中要查清土地权属，并非易事。如果将涉案土地的权属作为土地违法案件必须要调查清楚的基本事实，那么将会有很多的土地违法案件潜在着行政败诉的风险。所以，笔者认为，土地权属不宜作为土地违法案件必须调查的基本事实。