全面推进行政管理体制改革的配套和衔接

刘修起

全面推进行政管理体制改革的配套和衔接

刘修起

党的十七大、十七届二中全会关于行政管理体制改革的意见提出，到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。“十二五”规划纲要对推进行政管理体制改革提出了明确要求。推进行政管理体制改革是一个长期的任务、艰巨的过程，是一项系统工程，不仅需要长期的改革、探索和深化、完善，还需要做好全方位综合配套改革。

一、注意与整个行政管理体系改革相衔接

广义上讲，具有中国特色的行政管理体系，包括党的机构、人大机构、行政机构、政协机构、群团机构、事业机构等。推进行政管理体制改革应理顺各个行政管理体系的权力与责任关系，做好整个行政管理体系改革的衔接和配合。

一是从加强党的领导、加强党的执政能力建设需要出发，根据政府运行规律，科学设置党政机构，避免党政机构重复、重叠以及职责交叉。广东佛山市顺德区积极推进党政联动改革，对党政机构职能重叠或相近的实行归类整合，合署办公，值得借鉴。二是切实发挥人大的决策和监督职能，进一步探索现行体制与强化监督的结合点，依法确立对行政权、司法权的监督范围，创新监督内容、形式和手段，探索建立人大代表常任制办法，进一步增强人大监督实效。三是充分发挥政治协商、民主监督、参政议政的三大职能，着眼于新的实践和发展，积极探索政协履行职能的新形式、新方法，推进政协履行职能的制度化、规范化、程序化建设，努力形成党正确领导，政府科学行政，人大、政协有效监督的合理权力与责任关系。四是进一步畅通工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织民主协商和对话渠道，多渠道、多形式反映群众要求和意见，强化服务意识，克服和扭转行政化倾向。除经法律、法规和党中央、国务院文件明确授权外，群团机关一般不行使行政管理职能，相同或相近的职责要相对集中由一个机构承担。五是加快推进事业单位改革。事业单位是行政管理体系重要组成部分。近些年来，相比较行政机构改革，事业单位改革相对滞后，一些改革措施还是分系统和局部性的，缺乏综合配套的政策措施，要按照政事分开、事企分开和管办分开的原则，积极稳步推进分类改革。

构建社会主义和谐社会，要首先构建和谐的行政管理体系，只有理顺各个行政管理体系之间的工作关系，才能更好地使决策、执行和监督各个系统相互支持、协同推进，才能形成稳定、和谐、高效的社会管理和服务格局。

二、注意与行业管理体制改革相衔接

行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分，是经济、文化、教育、卫生、社会管理等各个体制改革的交汇点，需要做到相互配合，相互衔接，相互促进。

推进政府职能转变，实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，要相应推进其他各项管理体制改革。深化经济体制改革、深化国有企业改革，健全和完善企业法人治理结构，真正改变以政代企、政企不分的局面；深化金融体制改革，完善金融调控和监管体制，切实落实企业和金融部门投融资自主权，发挥市场配置金融资源的基础作用；深化公共服务和管理体制改革，包括科技、教育、文化、卫生、社会管理等各项公益事业管理体制改革，稳步推进事业单位分类改革，改变政事不分、以政代事或以事代政以及事业单位公益目标缺失的局面；深化社会管理体制改革，完善社会保障体系，创新社会管理机制，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。全面正确履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，还要与民主法制建设，与司法体制改革等相配合、相衔接。

三、注意中央与地方纵向改革相衔接

深化行政管理体制改革，要理顺各级政府之间、各级部门之间的关系，注意中央与地方纵向改革的衔接。

中央与地方的纵向改革目前存在以下三个问题。第一，从行政层级来看，中国现行行政区划建制有五个层级，而世界上绝大多数国家实行三级行政建制。从管理学的角度讲，三级建制符合效率最大化和机能最大化，五级管理模式容易带来的结果是信息传递流失较多，行政效率低。第二，从各级政府部门的关系看，在现行条块结合的管理体制下，地方大部制改革使上下级部门之间“一对一”的纵向关系面临着冲击。中央部委多于省，省多于市、县，乡更少，“上面千条线，下面一根针”，形成了“倒金字塔型”机构。在现行“一级下管一级”的体制下，上下级部门强调对口衔接关系影响正常的纵向业务关系，形成各种方式的“条条干预”。第三，从各级部门职责上看，中国特色集中统一的单一行政体制，上层权力过于集中，重大项目审批、资金下达等权利过分集中在中央部委和省级部门，造成“跑部进京”等现象。同时，垂直管理部门集中权力，使得一些地方政府职能遭遇肢解、统筹协调能力不足、权责不对称等问题，造成市、县、乡政府的不完整性。要做到中央与地方改革的衔接，应进一步简政放权，强化中央政府在经济社会发展重大问题上的宏观管理职责，将社会管理、公共服务等中的一些微观管理的权责交由基层政府，做到分工合理、责任明确、相互配合，充分发挥不同层级政府的功能作用，提高政府管理的整体效能。

四、注意与地方经济社会发展水平相衔接

行政管理体制改革是上层建筑的范畴，要与经济基础相适应，与生产关系相适应，要将长期目标与阶段性目标统筹好，把改革的进度、时间、重点与当地经济社会发展实际衔接好。

不同层次、不同地区政府职能特点不同，改革的进展也不一定完全相同。我国地域辽阔，物质文化基础千差万别，各地的经济发展有很大的不平衡性。这种客观上的差异，要求在把握行政管理体制改革总目标和实行改革时，要注意照顾各地的特殊情况，在组织机构、管理模式及行政构架的设置上保持适当的灵活性，在改革的具体步骤和方法方面因地制宜，不搞“一刀切”，充分体现各地的产业特点、社会特色。行政管理体制改革是一项长期而艰巨的历史任务，是一个不断探索、不断突破、不断前进的历史进程，在确定长期目标的前提下，还应根据当地发展的不同时期、不同条件分阶段确定重点目标，把着力点放在亟待解决并有条件解决的问题上，统筹处理好行政管理体制改革与经济社会发展的关系，保持行政管理体制改革与地方经济社会发展在动态中相互协调和相互促进，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，在保持改革连续性和社会稳定性的前提下，使改革达到预期的目的。

五、注意与政府运行机制改革和公务员队伍素质提高相衔接

建立有限政府、责任政府、服务政府、法制政府、阳光政府、廉洁政府是行政管理体制改革的着眼点和切入点，政府的运行机制和公务员的队伍素质最终将综合作用于政府的整体效能。

一是改革政府决策运行机制。科学、民主的决策机制是科学决策的基础，政府的决策机制要实现从个人决策到组织决策，从非程序决策到程序决策，从政府内部运作到公开决策的转变，需要通过建立健全政府决策调研、决策论证和集体决策等制度，建立政府、专家、群众共同参与的行政决策机制。二是改革政府审批制度。要进一步转变政府职能、转变工作方式，健全完善各项法律、法规，实现依法行政、依法办事、依法监督，切实减少行政审批事项，规范行政审批程序；要全面推行网上审批、集中审批、公开审批制度，提高行政效能，提高行政质量。二是改革政府考核评价机制。上级政府对下级政府考核评价的价值取向和评价标准，对下级政府的职责目标和工作取向起着关键作用。因此，要改革政府考核评价机制，建立健全科学合理的政府工作考核评价制度和指标体系，要以科学发展观和正确的政绩观作为考核的根本标准，以政府职能作为考核指标体系的基本依据。三是改革政府机构设置和人员编制管理。应当说，机构改革的目的是精简机构、优化人员编制，提高效率、降低成本，既要解决不该有的机构膨胀和臃肿的弊端，又要保证应有的机构和编制设置。因此，要实现机构编制监督关口前移，管控编制结构；推行机构编制实名制管理，健全编制使用核准等行之有效的制度；进一步建立健全机构编制跟踪评估机制，实行动态管理，优化配置编制资源，实现机构编制配置和使用效益的最大化。四是提高公务员队伍素质。政府公务员的素质对政府工作的成效起着决定性作用。要在建立长效管理机制上下功夫，完善公务员的培养、流动、激励等方面的机制，提高公务员队伍整体素质，确保政府各项工作任务的顺利完成。

（作者系河北省编办副主任）