危机管理重在风险评估和社会稳定

唐 钧 陈 峰

危机管理重在风险评估和社会稳定

唐 钧 陈 峰

当前，各国都在不断强化危机管理建设，法律法规在健全，设施设备在完善，技术手段在进步。这些努力在实践中取得了良好成效。但是，随着社会风险的增多和风险兑现时伤害的增强，危机管理更需要强调社会稳定的风险评估。风险评估是识别危机管理潜在问题的手段，而社会稳定则是危机管理的最终目标。笔者认为，需从以下十个方面开展风险评估。

一是危机管理的发展，能否扭转社会损失增大的格局。国际和国内的危机管理实践表明，经济和社会发展程度越低，财产损失越低，但人员损失却越大。经济和社会发展程度高，人员损失越小，但财产损失却越大。因此，在经济社会快速发展的过程中，能否通过危机管理的努力，改变损失增大的格局，是危机管理需要回应的重大问题。

二是集中力量办大事的危机管理体制，能否应对综合风险。集中力量办大事的体制，便于集中优势力量，统筹社会资源，快速有力地应急。但这种体制存在难以应对综合风险的薄弱环节。在应对快速扩散型危机、多中心型危机、次生和复杂型危机时，可能存在措手不及、分身乏术、疲于应战的局面。因此，如何构建既符合本国国情，又能妥善处置综合风险的体制，这是危机管理的基础设计。

三是危机管理部门的条块架构，能否满足社会“平安城市”的需求。政府内部危机管理机构的设置现状，存在机构繁多、机制交错、职能交叉、重复建设，导致一定程度上的责任离散、系统低效、资源浪费，甚至在特定情况下的反应失常、应对失误。因此，危机管理的部门设计，既要符合常态的职能设定，又要便于应急联动，这是危机管理取得实效和满足各界预期的前提。

四是全能型的危机管理模式，能否满足公众“全找政府”的需求。国际上的危机管理体制，无论机构设置采取何种典型模式都坚持“全能型”的危机管理，即政府在危机状态下担当主力、主导、主角。但是公众“全找政府”的习惯，往往使其对政府危机管理存有不满，甚至多有诟病。一方面是基础设施与服务的不足等客观情况导致；另一方面是公众需求的多元化和无限性等主观问题导致。因此，危机管理能否切实提高公众的安全感，是获得社会好评的关键之一。

五是危机管理的能力配备，能否满足过高的目标设置。危机管理的最终目标，是维护社会和谐稳定。这样的目标设置，通过特定的硬性指标来考核，甚至一票否决。而同时，一些相关部门却存在着职能不清晰、人员经费不足、法律法规缺乏等客观问题。因此，危机管理如何同时实现经济发展不停滞和社会关系不对抗，这是对危机管理的高要求。

六是常用危机管理策略和手段的失灵失效，能否及时更新升级。传统上政府常用的、有效的危机管理手段，由于社会环境和公民意识的变化，在现实运行过程中存在失灵和失效的可能。因此，危机管理如何根据社会变化，对管理政策和手段保持更新升级，是确保危机管理成效的重要内容。

七是社会的危机隐患增多，管制手段能否满足实际需要。随着经济社会发展，危机隐患越来越多且突发性强，对政府危机管理带来重大挑战，同时政府的管制手段、方式存在滞后和不足等问题，可能导致危机管理的失效。因此，危机管理要考虑如何应对错综复杂的社会危机，做到无缝隙、全流程地推进各项应急管理工作。

八是专业技术的期望过高，运行成效能否切实得到提高。政府部门往往在危机管理的专业设备、专业技术方面投入巨资，社会各界对于这些方面也往往期望很高。但由于种种原因，专业设备和技术的运行实效往往达不到预期效果。因此，危机管理的专业技术工作，要以切实提高社会稳定和公众的安全感为目标，努力提升实际运行效果。

九是危机管理的专业人力资源不足，各项能力能否全面达标。专业的危机管理人力资源，由于涉及多学科和多领域，往往无法满足现实需求。而危机管理方面的人才培养难度大，能力提升慢，现有的传统教学、知识传播、能力训练，在一定程度上存在着不配套、不接轨等问题。因此，危机管理要把迅速提升专业队伍和全社会的必备能力作为一项重要任务。

十是危机公共关系的经验较少，社会面影响能否达到预期。政府实施危机管理需要直面群众和媒体，这往往是政府部门和领导的薄弱环节。因此，政府危机管理要应对来自社会各界的质疑、批评和挑战，正确引领舆论和引导民意，这是维持社会稳定的关键。

在上述危机管理的风险评估的基础上，结合国内外经验，笔者提出以社会稳定为导向的危机管理对策如下：

第一，改善方式方法，改进处置技巧，提升核心能力。

倡导风险管理，统筹处置风险。在风险应对策略方面，既要突出重大风险，集中力量办大事，又要关注一般风险，追踪容易转换成为或引发重大风险的事项。在风险应对的职能机构方面，既要充分发挥集中的优势，设置整合条块的机制，应对重大风险，又要充分调动区域或专项的力量，设置有效启动特定区域、专业部门的机制，应对特殊的一般风险。

强化系统整合，落实工作抓手。危机管理体系设计方面坚持“横到边，纵到底”的静态架构，坚持“运转高效、配合协调、口径一致、保障有力”的动态格局。同时，根据当前突发事件的特征，充分调动现有资源，救助生命财产、维护市场秩序、维护社会稳定，形成有效的管理格局。系统整合的关键是落实好工作抓手，包括高新科技、制度创新、管理方式变革以及人员队伍建设等。

强调预防预警，做好监督监控。首先是防范常见、高发危机，全面做好突发公共事件的预防工作。其次是综合风险的监督监控。要逐步建立健全预警工作机制，形成制度化和常态化。通过早期的预警努力，可以在一定程度上阻止危机的扩散范围，降低灾害破坏程度，减少损失。

突出科学操作，不断提升能力。危机管理的科学操作，是取得成效的关键之一。一是科学的制度设计，体现在科学的定性机制、责任机制、保障机制等方面。二是科学的流程设计，体现在标准化的处置流程等方面。危机管理还需要不断提升专业化程度，针对灾害特征，有针对性地开展施救。

第二，主动防范危机，积极转变思路，开创有利环境。

政府工作人员严于律己，治理行为不当。当前政府工作人员在实施危机管理时要注意言行，言行不当往往会带来信任危机。为此，政府工作人员要严于律己，依法办事，为社会和公众做好楷模和表率。

强化必要管制，依法管理社会。危机管理必然要加强政府的管制。为此，需要进一步完善实施危机管制的法律法规、严格依法管制、明确操作流程、提高管制效果。

提倡共赢理念，服务结合管理。政府危机管理工作，要提倡共赢理念，鼓励全社会积极参与。政府不仅要直接为社会和公众提供安全服务，还要在服务的基础上，正确开展危机管理工作。

第三，尝试风险沟通，有效社会动员，提升危机公关。

完善风险沟通，疏导社会矛盾。风险沟通是危机管理的重要环节，对于疏导社会矛盾、化解危机隐患、有效救援救助、获取社会支持等都至关重要。完善风险沟通需要建立健全信访、走访、接访、民生热线、诉讼等公众维权渠道，还需要加强宣传解释、心理疏导、培养法律意识等工作。

做好社会动员，实现全民联动。群防群治是危机管理的传统经验，也是当前全员危机管理的要求。通过有效的社会动员机制，形成全民联动的危机应对格局，有助于应对综合风险。

突出危机公关，善于转危为机。政府要善于引导舆论，引导民意。尤其要做好转危为机工作，从而获取理解，争取支持。

（作者系中国人民大学公共管理学院副教授，中央编办研究中心处长）

注：系国家自然科学基金重大项目“非常规突发事件应急管理的法制保障系统”（项目编号90924028）、教育部211工程三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”和科技部国家软科学项目“深化我国行政管理体制改革若干重大问题研究（项目编号：2010GXS1B025）”的部分研究成果。