省直管县市体制是符合海南实际的有益探索

徐遵信

省直管县市体制是符合海南实际的有益探索

徐遵信

探索实行省直管县市体制，是我国行政管理体制改革的重要组成部分，是科学建立我国行政构架的努力方向。海南建省办经济特区之初，就根据中央的决策精神，在全国率先进行“小政府、大社会”的改革试验，实行省直管县市的管理体制。20多年来的实践证明，实行省直管县市管理体制，有利于减少行政层级、降低行政成本、提高行政效能；有利于全省统一规划和统筹发展，推进区域经济优势互补和协调发展；有利于加强民生建设，推进公共服务均等化，完全符合海南省当前和长远发展的需要，完全符合国际旅游岛建设发展的战略需要。

一、海南省直管县市体制的发展过程

海南建省之初，就实行省直管县市体制，主要考虑到海南是个小省。一是人口少，只有800多万人；二是土地面积少，陆地面积只有3.4万平方公里。根据海南这种特殊情况，实行省直管县市体制是完全必要的，也是可行的。20多年来，海南省直管县市管理体制经历了四次比较大的机构调整和职能转变过程。

第一次是l988年海南建省办经济特区时，按照“小政府”的设想，对原海南行政区的行政机构进行“撤局摘牌、大类归一、取消非常设机构”的改革，建立起以“大部门”为基础的省级政府机构。改革后，省政府机构由原行政区的60多个部委办局，精简调整为政治保障系统、行政事务和社会服务、经济监督和调节、社会经济发展和组织四大系统27个厅局、6个直属局、6个内设局，机构减少20多个。

第二次是l993年机构改革。海南省撤消了除双拥办之外的l00多个非常设机构和所有的委员会。改革后，全省各级行政编制共27985名，比改革前减少l6533名，减少37.14%；省级党政机构39个，比改革前减少3个，行政编制3850名，精简l5.5%。

第三次是2000年，根据中央的统一部署，深化机构改革。改革后，全省行政编制29617名，其中省级3432名，市县乡26185名。省政府工作部门从38个减至32个（政府办公厅和组成部门22个，直属机构l0个），精简15.8%，省政府机关行政编制由3273名减为2029名，精简38%。

第四次是2007年以来，进一步改革完善省直管县市管理体制。海南省第五次党代会把完善省直管县市管理体制确定为本届省委任期内必须完成的四大重点改革任务之一。有两个大的背景：一是胡锦涛总书记明确指示，要突出海南经济特区的“特”字，努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制；二是海南经济社会发展对完善省直管县市管理体制提出了迫切要求。这是继海南建省办经济特区时确立省直管县市管理体制雏形之后，对这个体制进行的一次真正意义上的、全方位深层次的改革。

二、省直管县市体制的主要做法

首先，科学划分省与市县两级政府的职责。省政府集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管等宏观管理职责，负责制定和实施全省发展战略规划，统筹城乡、区域协调发展；负责全省重大产业布局安排、重大基础设施建设以及重点区域和重要资源的开发保护，管理和协调全省重要社会事务，搞好公共服务；负责指导和监督检查市县政府依法行政，组织和统筹跨市县经济社会事务等六方面。市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区的经济社会发展；负责规划指导区域产业布局，推动区域经济发展；负责依法管理本区域的各项经济社会事务，为当地居民提供基本公共服务，建设和维护本地区的基础设施；负责社会主义新农村建设、保护生态环境、维护社会稳定。

其次，在划分职责范围的基础上，理顺省与市县两级行政事权关系，最大限度地依法向市县下放管理权限。在确定下放哪些权力的过程中，海南省做了大量的调查研究，按照“权责统一、重心下移、能放则放、依法合规、分步实施”的原则，合理调整省与市县的事权，将相应的行政管理权下放给市县，提出了八条具体要求，不仅将原本属于市县的权力归还市县，还将地级市的权力以及部分属于省里的权力下放给市县。从2008年10月1日起，省里29个厅局一次下放197项权力给市县，这些权力涉及行政审批、行政收费、行政处罚、国有资产管理、社会治安、教育、公路管理等方面。

三是进一步理顺省与市县两级财政分配关系。按照财力与事权相匹配的要求，合理界定省与市县财政支出责任，规范省与市县政府间的收入划分，适当增强市县一级的财力，为市县政府行使法定职权提供稳定和相匹配的财力。同时完善转移支付办法，建立健全激励性财政转移支付机制，引导市县政府将工作重心转移到促进县域经济发展和加强民生建设上来。

四是强化配套措施，确保权力“放得下、管得住、用得好”。为帮助市县用好下放的权力，省直部门采取座谈会、带班学习、举办讲座和培训班等形式，开展了有针对性的业务培训工作，成立了专门的下放行政管理事项领导机构和工作机构；为承接好下放的权力，各市县都成立了相应的领导机构和工作机构，制定了审批指南、操作流程和实施细则，组织开展了相关业务培训工作。为确保下放权力“管得住”，省委、省政府有关部门加强了监督检查，建立健全与放权相适应的执行和执法监管机制，还从省直机关选派了一批优秀年轻干部充实到市县领导班子，加强市县领导班子建设。

通过不断改革和实践，海南省直管县市管理体制进一步完善，更具活力，其特点可以概括为“四个直接、一个履行、一个保障”。“四个直接”是指县一级领导班子由省委直接考核、任命和管理；市县财政与省财政直接联系，对市县的财政转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放；党中央、国务院的方针政策由省委、省政府直接指导市县实施落实；所有市、县委书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委的重大决策。“一个履行”是指市县政府直接履行地级市的行政职责。“一个保障”是省人大常委会通过立法对这一行政体制进行保障。

三、省直管县市管理体制优势明显

从海南省的实践来看，实行省直管县市体制优势十分明显。

一是促进了政府职能转变，提高了行政效率。下放行政管理权后，省直部门能够从以前繁杂、具体的行政管理事项中解脱出来，集中精力做好全省的规划、法规政策制定、业务指导和监督管理，既加强了对市县工作的指导和帮助，也加强了市县对省里政策的贯彻落实，促进了政府职能的转变。

二是提高了省级统筹调控能力。省政府对全省经济社会发展进行统一规划，强化对重要资源开发与保护、重大基础设施建设、重大产业布局、重大民生建设等的统筹规划建设，避免各市县从自身利益考虑而造成重复建设、资源浪费等问题，提高整体发展效益；有利于省利用转移支付等政策手段对各市县进行调节和激励，实现城乡统筹，提高公共服务水平，缩小县域之间差距。

三是有利于节省行政成本。减少一个地市级行政层级，至少可以裁减两万名财政供养人员。按照海南省现有的每人每年七万元标准计算，减少一个地级行政层级，每年可节省财政开支十四亿元。

四是有利于提高行政效率。减少一个行政层级，就减少一个行政环节，行政效率自然可以提高。传达中央一个文件或一个会议精神，如果逐级下传，至少可以缩短一个星期的时间。如同乘坐火车分为慢车、直快和特快，我们当然选择乘坐特快。因为它速度快，中途停站少，节省时间。

五是有利于直接协调指挥。实行省直管县市体制，省市县领导可以直接沟通。在海南，市县书记、市县长找省委、省政府领导，包括主要领导，都可以不预约，直接登门。

六是有利于激发市县活力。海南省由于实行省直管县市体制，近年来，省委、省政府向市县下放了197项行政审批权，较好地解决了权责统一的问题。由于自主权的不断扩大，极大调动了市县发展的积极性，加快了县域经济发展。2010年前三季度，全省18个市县中有11个市县GDP增幅超过省本级；全年l4个市县财政收入增幅超过了省本级，其中有3个市县财政收入翻了一番以上。县域经济正逐渐成为海南省经济发展的新的增长极。

七是有利于方便群众办事。由于市县基本履行了地市县两级政府的职能，并相应获得了地市一级的行政审批权，因此，群众需要在地市或省一级申办的事宜，多数都可以在本市县办理，节省了大量的人力物力。琼海市国土局办理一宗3.5公顷以下的农用土地转用的事项，因为减少了省直属部门的审批程序，办理时间较以往缩减了将近1个月。海南雅居乐房地产开发公司向陵水县工商局申请办理外商独资物业管理公司工商注册，从申请到办结，仅仅用了3天时间。

八是促进了省直部门与市县之间的干部交流，市县领导班子建设得到加强。

（作者系海南省编办主任）