创新体制机制 加快转变经济发展方式

彭 森

创新体制机制 加快转变经济发展方式

彭 森

党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确指出，以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域。加快转变经济发展方式，必须全面落实《建议》提出的“五个坚持”的基本要求，尤其要“坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力”，加快改革攻坚步伐。

改革不到位、体制不完善，是经济发展方式转变缓慢的主要原因。早在1995年，党的十四届五中全会就提出了两个“根本性转变”的战略任务，其中之一就是推动经济增长方式由粗放型向集约型转变。由于改革不到位、体制机制不完善，尽管转变发展方式（增长方式）已经提出多年，但进展比较缓慢。要转变经济发展方式，应当从以下三个主要方面入手：

第一，对需求结构进行重大调整必须坚持深化改革。我国投资和消费关系长期失衡，投资率持续上升，2000—2009年，由35.3%升至47.7%，其中2003—2009年连续7年均在40%以上；而消费率持续下降，最终消费率由62.3%下降到48%，其中居民消费率由46.4%下降到35.1%。投资与消费失衡的原因，一是由于国民收入分配格局不合理，2000—2007年，劳动报酬在初次分配中的比重由51.4%下降到39.7%，下降了11.7个百分点；居民收入在国民收入分配中的比重，由65.5%下降到57.5%，下降了8个百分点。二是由于社会保障制度不健全，居民预防性储蓄较多，家庭储蓄率从19.9%上升到22.2%。三是由于政府职能转变不到位，政府主导的投资范围过宽；资源性产品、劳动力等要素价格没有充分反映实际成本和供求关系，导致投资需求过于旺盛。因此，要扩大内需特别是扩大消费需求，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，就必须深化投资、财税、价格、行政管理、收入分配、社会保障等方面的改革。

第二，对产业结构进行重大调整必须坚持深化改革。我国第二产业特别是重化工业发展很快，而第三产业发展相对滞后。2000—2008年我国第二产业占GDP的比重从45.9%上升到47.4%，其中工业由40.3%上升到41.5%，而第三产业比重仅从39%上升到41.8%。与发展水平相当的其他国家相比，我国第三产业比重明显偏低，经济增长过多依赖第二产业特别是工业。究其原因，一方面是由于资源性产品、生产要素价格偏低，有利于保护环境的体制不健全；另一方面是财税体制不够合理，地方政府的财力与事权不相匹配，现行税制中地方政府的财源过于依靠第二产业，同时第三产业税负较重，准入和监管也较严。因此，要加快发展第三产业，促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠一二三产业协同带动转变，就必须深化投资、要素价格、财税体制等改革。

第三，对要素投入结构进行重大调整必须坚持深化改革。我国粗放型经济发展方式以高投入、高消耗、高污染为重要特征。从要素投入角度看，其主要原因是由于企业改革和经营机制转换不到位，现代企业制度所应有的激励、约束机制尚未完全建立，资本、土地、劳动力等要素市场还不完善。同时，节能环保、知识产权等标准、法规和监管不健全。因此，要促进经济增长由主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，从根本上说，必须依靠深化经济以及科技、教育等体制的改革。

此外，从对外开放看，“十二五”时期我国经济发展既要立足于扩大内需，同时也必须稳定和拓展外需。要适应我国对外开放由出口和引资为主转向进口和出口、吸收外资和对外投资并重的新形势，实行更加积极主动的开放战略，更好地发挥以对外开放促进国内改革和发展的作用，才能促进经济发展方式加快转变。

制度问题更带有根本性、全局性、长期性和稳定性。从加快转变经济发展方式“五个坚持”的基本要求的相互关系看，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力，是落实其他几个基本要求的关键和保障。只有形成有利于加快转变经济发展方式的制度安排，才能实现经济结构的战略性调整、推进科技进步和创新、更好地保障和改善民生、建设资源节约型和环境友好型社会。

从体制建设本身看，虽然我国改革开放取得了重大的历史性成就，但是各方面的改革任务并没有完成，改革攻坚仍处于关键时期，主要表现在：政府职能转变滞后，经济调节“越位”、市场监管“缺位”、社会管理“错位”、公共服务“不到位”的问题突出，政绩考核评价机制不完善；国有经济战略性调整尚未到位，国有资本在一般竞争性领域规模仍然偏大，一些垄断行业改革仍然滞后；投资体制改革滞后；资源性产品价格形成机制有待进一步理顺，市场对土地等生产要素配置的基础性作用尚未充分发挥；财税体制改革总体进展缓慢，各级政府间财力与事权不匹配的矛盾日益突出；利率变动还不能准确反映资金市场供求状况，中小型金融机构发育滞后，金融业竞争力和服务水平不能适应经济发展和全球化深入发展的要求；初次分配秩序还不规范，再分配调节作用有限，收入差距扩大趋势并没有根本扭转；社会保障制度严重滞后于经济社会发展，覆盖范围窄，保障水平低，城乡、地区、行业分割，转移接续难；社会事业领域政事不分、管办不分问题突出，多元参与、平等竞争的公共服务供给机制尚未形成；社会管理体制还不适应社会格局深刻变化的需要；城乡二元体制分割，阻碍了公共资源和生产要素在城乡之间合理配置和自由流动；科技管理体制分割，科技资源配置机制不够合理，鼓励技术创新和科技成果转化的制度环境还未有效形成；外贸增长仍显粗放，利用外资总体质量还不高，企业“走出去”仍面临诸多体制性制约等等。不改革这些体制机制，就不可能真正形成促进发展方式转变的体制基础、利益导向和政策体系，就不可能使加快转变经济发展方式成为各方面的自觉行动，就不可能建成完善的社会主义市场经济体制。

按照《建议》要求，“十二五”时期，要以更大的决心和勇气全面推进各领域改革，主要是：

一要坚持和完善基本经济制度。要继续推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制，加快国有大型企业公司制股份制改革，深化垄断行业改革，完善各类国有资产管理体制，健全国有资本经营预算和收益分享制度。同时，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。

二要深化资源性产品价格和要素市场改革。这对抑制过度需求、增加有效供给，对推动结构调整、促进资源节约和环境保护具有重要作用。要从我国部分资源短缺、居民收入差距较大的实际出发，既考虑资源稀缺程度、抑制不合理需求，又考虑保障低收入群众基本生活和保持价格总水平基本稳定，逐步理顺煤电油气水和矿产等资源类产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制。要加快多层次资本市场体系建设，显著提高直接融资比重。积极发展债券市场，稳步发展场外交易市场和期货市场。健全土地、资本、劳动力、技术、信息等各类要素市场。加快社会信用体系建设，完善市场法规和监管体制，规范市场秩序。

三要加快财税体制改革。财税体制具有引导地方政府和市场主体行为、调整国民收入分配格局的重要作用，其改革进展直接关系着经济发展方式转变的快慢。要进一步理顺各级政府间财政分配关系，增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。继续完善税制，逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。

四要深化金融体制改革。要处理好金融改革创新与防范金融风险的关系，稳步推进利率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换，改进外汇储备经营管理。要以构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架为重点，完善金融调控和监管体制，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。要深化金融机构改革，积极发展各类中小金融机构，鼓励和引导民间资本进入金融服务业。

五要深化投资体制改革。抓紧出台政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例。明确界定政府投资范围，及时修订调减投资核准目录，提高国家核准项目的规模标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限。加强和规范地方政府融资平台管理，防范投资风险。规范国有企业投资行为，注重提高经济效益和社会效益。鼓励扩大民间投资，放宽市场准入，支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域。

六要推进行政体制改革。行政体制改革是推动全局改革的重要突破口，始终是完善社会主义市场经济体制的难点和重点任务。要进一步转变政府职能，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。要继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，加强行政问责制，完善政府绩效评估制度，提高政府公信力。

七要加快社会事业体制改革。当前，公共产品供给不足，公共服务资源配置不合理，与社会事业发展滞后有关，也与社会领域改革滞后有关。要积极稳妥推进事业单位分类改革。培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。

八要推进收入分配制度改革。合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。要按照初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系、再分配更加注重公平的要求，完善收入分配制度，进一步理顺政府、企业和个人的分配关系，提高“两个比重”，逐步形成中等收入者占多数的“橄榄型”分配格局。

九要推进社会保障制度改革。要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，以实现新型农村社会养老保险制度全覆盖、基础养老金全国统筹、完善社会保障管理制度等为重点，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，在扩大覆盖范围、提高保障水平、提高统筹层次和实现制度统一等方面迈出更大的实质性步伐。同时，加快建立覆盖全体低收入及部分中等收入城镇居民和农村进城稳定就业人口的城镇住房保障制度。

十要协调推进城乡改革。统筹城乡发展和推进城镇化，既是我国未来一个时期的发展趋势和战略重点，也是拓展内需空间的重要举措。改革的主要着力点是，以义务教育、基本医疗和公共卫生、社会保障、保障性住房、就业服务等为重点，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步实现城乡间基本公共服务制度的统一和水平的基本均衡。同时，要深化土地制度、集体产权制度、户籍制度等各项改革。要认真总结统筹城乡综合配套改革经验，积极探索解决三农问题的新途径。

（作者系国家发改委副主任）