政府和市场在构建公民社会中的作用

张洪武

（北京市社会科学院 政治学研究所，北京 100101）

政府和市场在构建公民社会中的作用

张洪武

（北京市社会科学院 政治学研究所，北京 100101）

市场经济以来的事实表明，经济社会的发展必须建立在社会稳定的基础上，稳定的社会秩序、和谐社会的建立则离不开每个域在法律分清权界基础上的自觉建构和相互合作，这种相互赋权和合作的国家与社会的关系模式必将推进我国全面建设小康社会和社会主义现代化建设的实现，为中国特色社会主义的“和谐社会”发展模式注入新的内涵。

政府；市场；公民社会；多元主义；法团主义

我国目前正处在从传统社会到现代社会的历史性转化过程中。社会功能分化、区域分化（政府域、市场域、非营利域三大板块）作为这种转换的基础和前提又是这种转换的表现形式，三大板块的相互支撑、赋权和融合、伙伴关系的建立则又促进了社会的多元化并要求我们建立和谐社会。前者基于市场经济发展和体制改革的事实判断，也就是说，这种社会转换、这种区域分化不过是市场经济和体制改革这两个关键范畴展开了的表现而已，后者则基于作为社会主义价值观的应然性判断，是在事实判断基础上通过我们的主观努力所能够达到的美好目标和理性选择。

一、国家与社会关系的选择：既非多元主义，也非法团主义，而是互补性错位机制

改革开放的重要成果之一就是对一切属于公权的“国家中心主义”或“国家主义”的扬弃。于是，随着市场经济的发展和公民社会的分化，在国家与社会关系上一些学者提出了非此即彼的两种选择：一是多元主义，一是法团主义（corporatism，台湾有的学者翻译为“统合主义”，但大陆一些学者的翻译却是法团主义，合作主义，团体主义），它们都是社团的组织形态，是以社团形式组织起来的公民社会的利益同国家的决策结构联系起来的制度安排。[1]在多元主义的制度安排下，各种协会类的社团组织，不但自由产生和消亡，而且彼此间不存在固定的横向和纵向的正式关系，政府与社团的关系是松散的。在法团主义的制度安排下，协会组织一般是由政府出面组建的，由下至上地建立起纵向的等级关系，因此是“等级式分布”。其基层是各种相互独立的协会，上层则是数量很少的总协会，在它们之上，是政府相应的主管机构。这些社团起到下情上达、上情下达的中介作用。政府与社团的关系是紧密的，政府通过需求表达、领袖选择、资源支持等对组织实施控制。究竟选择多元主义还是法团主义，这要根据每个国家的国情及现实需要而定。一般的研究都把美国当成多元主义的代表，把欧洲和日本当成法团主义的代表，并根据海外经验提出我国的选择是法团主义而不是多元主义。[2]笔者认为，现在谈论国家与社会的关系是法团主义为时尚早。因为我国的非营利组织本身尚未充分发展起来，体制内产生的非营利组织还具有一定的行政色彩、行政级别，如果把这种行政上下级关系当作法团主义，也不符合这个概念的本意；体制外产生的非营利组织则组织规模弱小，资源短缺，如果把体制外产生的尚未发育成熟的非营利组织与国家的关系模式当作多元主义的模式，也言之过早；把西方的法团主义概念硬贴到尚未发育成熟的中国非营利组织与国家的相互关系上，更是欠妥。笔者认为：现在的问题不是定义为法团主义还是多元主义的关系模式，而是要根据中国的国情寻找一条具有中国特色的非营利组织与国家关系模式，强调非营利组织与行政组织的脱离、“脱行政化”与主体独立，强调政府与企业对非营利组织在政策、资金、人力等方面支持的合作主义，强调政府与非营利组织在“差异”基础上的合作与依存，建立政府与公民社会的“差异性的错位机制”（differentiation，错位机制，差异性），发挥公民社会对政府的功能互补和替代作用。但要发挥公民社会的互补和替代作用，首先通过政府和市场在公民社会生长、发育中的催化、支持作用，促进社会“公民社会”的形成，只有“公民社会”主体独立之后，才有资格和能力形成与政府和市场三足鼎立的社会“第三板快”，才能在构建和谐社会中发挥更大的作用。

二、互补性错位机制的前提：政府和市场促进公民社会的构建

作为目标导向的互补性错位机制，其基本的前提和限制是独立的公民社会的建构，而独立公民社会的前提和限制又是政府和市场的支持。

政府体制改革对公民社会的内生作用。在我国，大量的非营利组织是政府转制和转移职能的产物。政府剥离出来的行业管理职能、公共服务职能、社会福利职能，企事业单位剥离出来的对单位职工的福利职能，必须有一个承接的载体。这种载体一是经济组织，二是非营利组织，即脱了行政之“壳”的原来的政府“专业经济管理部门”或其他政府部门，如市场中工商业协会及街道中的环卫所、绿化队、社会保障机构等，它们在去行政化后就蜕变为社会的非营利组织，这在社会各个领域都存在。经济、文化、科技、体育、社区中的非营利组织分别承接了政府和企事业单位转移的职能，参与了不同“域”的社会治理，构建着政府“退出”之后新的治理秩序，它们是政府和市场之外的新的治理替代选择。这些组织在具体的运作中表现出了明显的比较优势：针对政府承担公共服务职能时缺乏回应性、不计成本、低绩效和人性缺乏的弊端，不仅服务质量更优，而且可以降低行政成本并对被服务者提供人性关怀。在北京市某城区，政府积极培育社区非营利组织的发展，逐步形成了以民政局为业务主管部门，以街居层面的社区建设协会——各专业委员会（老年协会、志愿者协会、文体协会等）——社区分会为纵网，以区层面各专业委员会和行业协会（医学会、老教师协会、文化产业协会等）为横网的纵横交错，管理规范，职责清晰，活动丰富的社团组织工作格局。在依托协会发挥专业优势、整合社区资源、加快市场化运作、承接政府职能等方面有了突破性进展。

在该区某街道，把社区服务中心当作承接政府职能、培育社区中介服务组织的重点。该中心使用面积达2000多平方米，设有热线电话、呼叫网络、培训教室、多功能厅和服务大厅等，服务项目齐全，承担了政府和企业转移的社会保障、社区服务的组织协调和物业管理、再就业等项职能。它不仅承担了政府部门剥离出来的“两金”发放、劳动保障社会化服务、社区环境整治施工、环卫保洁、绿化美化、敬老养老等社会职能，为政府转变职能，实现政企、政事、政社、企社分开创造了条件。

工商业的“自利”动机和慈善动机所催生的公民社会。工商企业出于维护同行业利益和表达利益诉求的“自利”动机组建的各种各样的行业协会，在维护同行业利益和信誉、制订行业规范、应对反倾销诉讼、提起反倾销诉讼、为政府提供咨询、影响国家决策中的作用日益显现。市场经济的发展本身每时每刻地制造着“公民社会”。除此，工商企业本身出于慈善动机及扩大自身形象的需要也在组织志愿性的非营利组织进行社会捐赠、参与社区建设、一对一扶贫济困、成立志愿者协会以履行企业公民的责任，通过参加社会各种公益活动以回报社会和消费者。这样，本来意义上的市场经济主体在具有了社会公民和慈善人格的身份之后也在制造着另一种类型的 “公民社会”，但这种公民社会类型的建立在我国的工商企业中还仅仅处在萌芽状态。在加拿大、英国、美国和澳大利亚，都有不少著名的企业建立了自己的志愿服务组织。如在加拿大，就有IBM、壳牌石油公司、加拿大皇家保险公司、皇家银行、国际航空公司等建立了自己的志愿者协会（CVC），这些组织积极鼓励员工参与所在社区的志愿服务活动，成了志愿者参加志愿服务的桥梁和纽带，对促进所在社区志愿服务的发展起了重要作用。某国际跨国公司就热衷于参与社区建设。它在全球有7万多名员工，公司支持社区内教育、劳动力发展以及环保项目。它给自己规定的使命是：“作为社区中有责任感的一员，致力于贡献社区和改善社区的生活质量。”它支持社区、从事志愿服务的项目有许多，“参与社区项目”是其独有的一个项目，为此，它组织员工志愿参与，并提供资金和设备的支持。

公、商、民三者的慈善动机结合起来合作兴办（公司合办）新型的“公民社会”。这以上海浦东新区的罗山会馆为最，这是一种特殊出身的“公民社会”形式。该会馆被国内学者们常常拿来作为公私合办社会福利的典型而到处引用。上海的罗山会馆定义为社区公益服务为主，在投资上表现出多中心取向：政府的社会福利主管部门——辖区社会发展局出资260万元，占资金总投入的50%以上，并提供一座闲置幼儿园，民间基金组织——浦东新区社会发展基金会出资90万元，占资金的20%，罗山街道办事处投资一座闲置的、紧靠幼儿园的街道办事处托儿所，上海基督教青年会投资100万元，主要用于补贴开办费用。这是以政府投资为主的多中心投资体制，而在公共服务生产上则引入了市场中的竞争机制和契约机制，投资者可以在多家有意参与运营竞争的组织之间进行比较选择，非营利组织——上海基督教青年会最后中标，成为罗山会馆在有效合同期内的实际运营商，但实际上存在的多中心运营商之间的外在压力要求它在运营中贯彻普惠的公益服务宗旨。政府作为公共服务的购买者有权对其公益性进行监督，负主要责任，浦东新区社会发展基金会、上海青年会、金杨街道办事处和作为消费者的居民代表也都有监督权。这是罗山会馆在实际运营中保持公益性的基本保证。为了避免“公益服务失灵”，会馆在实际运营过程中一方面采取了不影响整体公益服务性质的微利的便民利民服务，以达到收支平衡，另一方面使用志愿者，“以志愿求公益”以弥补以“强制提供公益”的不足，会馆目前又拥有一支400人的成人志愿者队伍和庞大的中小学生志愿者队伍，每周都有100多名中小学生来会馆参加志愿服务活动，充分体现了公、商、民互助合作的合作伙伴关系性质。[3]

以上这些案例已经表明政府、企业和社团相互借重，预示了一种社会合作主义的趋势，但要实现合作主义，还必须通过下述选择。

政府和工商业对公民社会的构建，除了表现为政府职能转移、体制转轨从自身分离出一个个公民社会外，还表现在对已经建成的非营利组织的直接资金支持和政策、法律等外部公共环境的支撑。公民社会需要国家制定法律规范政府和市场的界限，保护它的发展。政府会允许不突破政治底线的追求多样化目标的公民社会的多元化发展，当然它也不会容许它在追求自己组织目标时的营利冲动和政治冒险，它会给它划出“服从党的领导而不是破坏党的领导、遵守法律而不是违反法律、维护社会稳定而不是破坏社会稳定、维护民族团结而不是破坏民族团结”的政治底线。由非营利组织团体组成的“公民社会”独立难以自足，自立不等于自律。这就是通常所谓的“志愿缺陷”。在资金来源方面、发展所需的外部环境方面，在管理人才储备、税收、资格认证、政治管理、监督甚至大众媒体的宣传等方面都离不开政府组织的支持。据清华大学NGO研究中心邓国胜博士的调查数据，在我国，社团有53%的资金来源于各级政府的支持。不过，这种资金支持的方式也要以非营利组织公益效益最大化为目的，逐步由直接拨款转向服务购买和契约管理。北京市西城区政府在这方面发挥了典型示范作用，它发文鼓励民间组织积极承接政府职能转移出来的任务，政府通过奖励、补贴或购买服务等方式扶持民间组织的发展。政府部门可以全部或部分购买以下服务：“一是贫困老人入住养老机构或居家养老的必要服务。二是低保无业人员参加收费职业（执业）资格培训、社区居民教育、普法教育、法制培训以及就业技能等培训服务。三是相关民间组织承担政府部门委托的调研、统计、评估、勘察、鉴定等工作任务提供的服务。四是为社区居民提供的基本教育、卫生、文化、科技、体育等服务。”[4]这种购买方式实际上就把竞争机制引入了公共服务的生产之中，对于提供公共服务的绩效、降低成本、增强回应性和居民的满意度都将起到重要作用。市场域作为社会物质基础的主要提供者也以通过社会捐助及以组织或个人的名义参与社会志愿服务活动，工商业者也以企业精神、现代公司治理制度引领非营利组织发展。所有这些支持都将是公民社会能力建设和增强其独立性的前提。

三、政府与市场进一步推动公民社会构建的路径选择

1、能动的政府。政府首先要改变唯一权力中心和唯一责任中心的观念，通过“赋权”和“授能”（enabling：授予权力，赋权）把非营利组织培养成足可独当一面的合作伙伴，通过互补性的错位机制而不是像1970年代的波兰团结工会与政府的关系那样对抗性的错位格局，把公民社会培育成有别于政府管理的“第二管理系统”和有别于事业单位的“第二事业系统”。在现代多元化的民主社会，政府只是社会治理和公共服务的多管理中心和多责任中心之一。国家的力量不在于行政权力无孔不入地渗透和国家作为社会唯一权力中心的存在，而在于公民社会独立性的发展，在于国家的普遍目的和个人的特殊利益的统一，在于整合到国家普遍目的中去的多中心的发展，其中包括非营利组织对政府在公共服务、社会管理、解决就业等方面的功能替代。政府包揽得越多，公民的依赖性越强，公民社会就越弱质，国家也就越没有力量。政府从运动员到裁判员的身份转换、经济、社会职能的逐步剥离和放权将对公民社会的发展起决定作用。托克维尔在《论美国的民主》一书中写道：“美国人日常依靠社团进行的那些数量庞大而规模却很小的事业，要由那个政府去代替办理呢？不难预见，人们越来越不能单由自己去生产生活中最常用和最需要的东西的时代正在来临。因此，政府当局的任务将不断增加，而政府当局的活动又将日益扩大这项任务。政府当局越是取代社团的地位，私人就越是不想联合，而越是依靠政府当局的援助。这个原因和结果将不断循环下去。这样下去，凡是一个公民不能独自经营的事业，最后不是全要由公共的行政当局来管理吗？再者，如果土地过度分散下去，分割得无法再分，以致只能由耕作者组织社团来经营时，那么政府的首脑岂不要挂冠而去扶犁吗？”“如果一个民主的国家的政府到处都代替社团，那么，这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险。”[5]政府总是“以我为中心”而把其他组织列为异类加以防范，就不可能建立合作伙伴关系，就无法促进公民社会的发展和强健。结社自由是民主社会的必然要求和存在条件，法律范围内的有序结社对于表达居民的利益诉求，把社会张力限制在可控范围内及促进民主政治意义重大，社区无归属群体的增多对于社会稳定的作用远小于有组织群体及其自主治理。结社也分为政治性的和社会性的，公民更多的结社是社会性的，如居民的自娱自乐、体育健身、志愿服务、文化教育等，它们在构建基层社区秩序、促进民主和谐、满足居民物质文化需求方面无可替代。政府要适应市场经济和多元化社会的需要简政放权，转移自己的经济社会职能，通过服务购买、服务外包、发放代币券、加强监管等形式培育社区非营利组织，没有这方面的支持，非营利组织难以壮大，从而也难以作为一个合作伙伴与政府建立合作伙伴关系。在这方面，政府的态度起主导和决定性作用。

2、资源配置。资金是组织的绝对生命线，没有资金就没有组织生存和运作，谁掌握了组织的资金，谁就掌握了组织的命脉。鉴于非营利组织非营利性和非政治性的特点，在政府和企业当中单纯依赖谁都会导致非营利组织的性质发生扭曲和变形，而资金完全依靠自己，对于大多数非营利组织来说也是不现实的。公民社会非政治、非营利的特性要求资金来源的多样性，这也是公民社会主体地位恢复以及与政府和市场建立合作伙伴关系的保证和重要表现。在澳大利亚，56%的资金来自于政府资助，12%来自个人及企业捐赠、遗产捐赠、基金会转移支付等，21%来自非营利组织的服务收费，政府还通过税收减免政策每年间接资助4亿多澳元。美国是非营利组织历史悠久且较发达的国家，大部分的资金来自于私人付费，占51%,政府资助占30%，民间捐赠占19%，而且，在不同的历史时期，政府资助费用所占的比重是不同的。实际上，我国大部分的非营利组织，政府资助也占绝大多数，但这种资助往往与行政上的控制——人员、目标方向、活动和以非营利组织失去独立性等相联系，再加上捐赠政策、减免税政策、财务政策也不完备，致使非营利组织自主理财的能力不足导致独立性、自主性不足。这是非营利组织主体地位不明和真正意义上的合作伙伴关系难以建立的重要原因。随着登记注册法规及各种税收政策的完善，随着政府依法行政，随着整个社会捐赠文化的形成和资金来源的多元化 （包括通过国际交往从海外基金会或社会组织募捐的资源），非营利组织摆脱对政府的单纯依赖和主体地位的恢复就是可求可欲的，而建立在主体地位恢复和自主性基础上的公私合作伙伴关系才是健康的和持久的。

3、工商企业的“社会公民”理念。推进非营利组织“去行政化”及资源配置的多元模式，首先需要企业、银行、保险公司等这些社会财富主要创造者的市场主体的资金、人力资源支持。作为市场主体，工商企业以追求利益最大化为自己的目的，这就是他的伦理要求和无可厚非的最高的“善”，这正如日本企业家涩泽荣一所说的：“高产乃为善之道”。但是，现代企业不仅要求“营利之善”，也要求“利他之善”。作为现代企业文化的一部分，既作为市场主体，又作为志愿主体和亲善大使存在是企业自我宣传、在公众中树立良好形象的重要举措。这就是说，作为现代企业不仅要争取世界财富排名，而且也要争取捐赠排名和慈善排名，履行企业的社会责任，树立企业的公益形象。对环保事业、慈善事业、社区建设的积极参与，同作为市场主体创造利润一样是善举，同企业在各种媒体上的广告一样具有吸引力和亲和力。这一点往往被国内的企业家所忽略，但却是国际知名跨国公司的经营谋略。而作为社会财富的主要创造者，工商企业的善举必将为非营利组织的发展、为工商业和非营利组织合作伙伴关系的建立发挥强大的助推作用，而捐赠企业对非营利组织接受捐赠后慈善行为的监督也是规范非营利组织发展的重要保证。

在多元社会的互动中更显示出下列事实：社会分化为政府域、市场域和公民社会是市场经济发展、社会分工的必然结果，每个域都在发挥着其他域所无法替代的作用，在有的国家表现为对立基础上的共存，非政府组织成为反政府组织，这往往导致社会的不稳定而影响社会经济发展，也不符合我们的目标导向和现实选择。我国实行市场经济以来的事实表明，经济社会的发展必须建立在社会稳定的基础上，稳定的社会秩序、和谐社会的建立则离不开每个域在法律分清权界基础上的利益调节、意见表达、自觉建构和相互合作，这种相互赋权和合作的国家与社会的关系模式必将推进我国全面建设小康社会和社会主义现代化建设的实现，为中国特色社会主义的和谐社会发展模式注入新的内涵。

[1] 张静.法团主义及其与多元主义的主要分歧[M].北京：中国社会科学出版社，1998.

[2] 顾欣.公民社会发展的法团主义之道[J].浙江学刊，2004，（6）：69.

[3] 谢泽宪.第一家进入社区建设的社团[J].北京社会科学，1999，（增刊）：197-201.

[4] http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/dfgg/t20051111_49461.htm

[5] 托克维尔.论美国的民主[M].北京：商务印书馆，1988.637-638.

On role of government and market in constructing civil society

ZHANG Hong-wu
(Beijing academy of social sciences,Beijing 100101)

With the development of market economy,between the country and the society,the mutual empowering and cooperative pattern that the development of the economic society should be based upon social stability and the establishment of stable social order and harmonious society has to depend on conscientious construction and cooperation in each social area based on distinct legal authority surely will boost the realization of building our country into a well-off society in an all-round way and socialist modernization,enduing the developing pattern of the harmonious society with Chinese characteristics with new meaning.

government,market,civil society,pluralism,corporatism

D62

A

1672－4445(2011)06－0061－05

2011-03-09

张洪武（1962-），北京人，法学硕士，北京市社会科学院科社研究所副研究员，主要从事政治学与公共管理、文化经济学研究。

[责任编辑：钟 晟]