城市管理警务创新初探

2011-08-15林广勇张礼琦

浙江警察学院学报 2011年4期

关键词：城管警务公安机关

林广勇，张礼琦

（台州市公安局，浙江台州 317000）

城市管理警务创新初探

林广勇，张礼琦

（台州市公安局，浙江台州 317000）

城市管理警察是公安机关排查化解城市管理领域矛盾的尖兵。要做好维护城市管理领域的社会稳定工作，城市管理警务必须直面城市管理领域的矛盾纠纷，大力开展城市社会管理创新，包括创新理念、创新管理模式、创新作战方式等。

城市管理警察；社会管理创新；社会稳定

21世纪初，为了保障城市管理行政执法机关工作的顺利开展，出现了一个新型警种——城市管理警察。这一警种从一出现就处于赞成和反对两种截然不同的声音之中。2010年底，突尼斯小贩博尔兹兹被城市管理警察殴打后自焚身亡，引起突尼斯全国骚乱，进而蔓延到北非、中东①。这一事件把本来就问题频出的城市管理行政执法工作，更加推上了风口浪尖。城市管理警察存废之争尤加激烈。笔者认为，城市管理警察是推动城市管理行政执法规范化的重要参谋和助手，是城市管理行政执法顺利开展的有力保障，是城市管理行政执法人员和群众之间桥梁和纽带，是排查化解城市管理领域矛盾的尖兵，是创建服务型政府的重要抓手。当前，如何直面城市管理领域的矛盾纠纷，大力开展城市管理警察社会管理创新，做好维护城市管理领域的社会稳定工作，实现孟建柱部长所提出的“要坚持以机制创新为牵引,进一步提高公安机关社会管理科学化水平”②要求，是城市管理警察所面临的重要课题。本文就此谈一些浅见，以抛砖引玉。

一、城市管理警察产生的原因

城市管理警察产生的最大幕后推手是各级地方政府。经济要发展，城市化建设要提速，必然要大力推动城市管理工作。城市建设难，城市管理更难。为了排除各种干扰，强力推进城市化建设和城市管理行政执法，很多地方党委政府领导不约而同地想到配备专门警力。

（一）城市管理需要公安机关参与。政府的主要职能，是为公民提供公共服务③。城市管理，是公共服务的重要内容。诚如上海世博会主题宣传语，“城市让生活更美好”。城市管理是一个系统工程，不能光靠城市管理行政执法部门单打独斗，而是需要多方通力合作。在全国各个城市的城市管理综合整治行动等城市管理工作中，都有警察以不同的方式参与其中，其中大部分是临时性抽调。这些临时性抽调人员因为还有本职工作要做，往往不能全身心的投入到服务城市管理的工作中。这种临时性的抽调，工作没有连续性，而城市管理工作又绝非一朝一夕的事，随着城市管理工作任务的不断加强，这种派工制的做法已经不能满足城市管理工作的要求。

（二）保障执法需要城市管理警察。这是目前关于城市管理警察存在必要性最常见的表述。城市管理行政执法工作点多面广，大多触及到相对人的切身利益，容易引发其抵触甚至对抗情绪，因而阻扰执法、暴力抗法现象时有发生。部分纠纷发生时，由于围观的大批非利益相关方介入，有些不法分子乘机打砸，引发骚乱。2011年6月10日晚，广州增城城市管理人员与小贩发生冲突后，现场部分人员滋事起哄，围攻赶来处置的警察、医护人员，砸毁3辆警车，一辆救护车。④“在相对集中行政处罚制度在城市管理领域实施以前，由于城市管理行政执法队伍的多样性，使得城市管理领域内的矛盾得到了分摊，妨碍公务和暴力抗法现象显得不是很严重。当相对集中行政处罚权制度在城市管理领域实施以后，城市管理行政执法领域内的暴力抗法矛盾都集中到了城市管理行政执法部门的身上，妨碍公务和暴力抗法就显得相当严重。”⑤

当然，以保障执法为由强调城市管理警察存在的必要性，在实践和理论界还有很多反对声音。反对者认为，警察和城管有本质的不同；设立城市管理警察，以专政手段保障行政执法，有悖于和谐社会；在行政执法队伍碰到暴力抗法时就设立专门警察队伍，会导致国家行政管理队伍警察化、专政化；暴力抗法行为还没有严重到非得动用“城市管理警察”强制执法的地步⑥。

（三）维护稳定需要公安机关参与。城市管理领域的矛盾纠纷一直比较突出，有时甚至相当尖锐。自去年年底北非骚乱以来，如何吸取教训，及时排查化解城市管理领域的矛盾纠纷，使之得到及时处置，不被国内外敌对势力利用，不致影响社会稳定，是社会管理创新的一项重要任务。但这项任务，单靠公安机关或城市管理行政执法机关，都很难圆满完成，两者只有密切合作，才有可能不辱使命。城市管理警察机构，就是两者合作的理想平台和载体。这是城市管理警察机构发展的历史性机遇。

城市管理警察在这一领域的维稳作用，主要有两方面：一是秉承“传统+科技”现代警务理念，大力排查化解其中的矛盾纠纷；二是通过推动城市管理行政执法规范化，从执法源头上减少纠纷矛盾。各地的城市管理行政执法机构，成立时间短，缺乏执法经验，却担当繁重的执法任务，需要尽快提高执法规范化水平。而公安机关在长期的执法中，积累了不少经验，又一直致力于执法规范化建设。因此，建立城市管理警察队伍，既能有效地保障行政执法，更可以让后者在执法规范化方面，对前者有较大的推动。只有城市管理行政执法机构自身的执法规范化水平上去了，由执法产生的社会矛盾才能大幅度减少，和谐因素才能增加，社会稳定才更有保障，公安机关也可以因此减少更大压力。

二、城市管理警察存在的问题

（一）警种认知度不高。城市管理警察是一个新兴的警种，无论在社会还是在公安机关内部，认知度普遍不高。很多城市管理警察支队都是和当地城管部门合署办公，与其他警种的同行们反而接触较少。这不但在老百姓心目中容易混淆，在公安机关内部认同度也不高。不少人认为，城市管理警察直接从事或参与城市管理行政执法活动，加大了公安机关的执法风险，超越了《警察法》和《公安机关组织条例》等法律法规和公安机关“三定”规定赋予的职权，还容易导致公安机关内部职责交叉、机构膨胀、警种划分过细、占用有限警力等弊病。

（二）警务运作模式受到争论。现在城市管理警察的警务运作通常有接警制和随警制两种模式。但是，这两种模式各有利弊，存在一些争论。城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件，如果以接警制方式，无疑是“远水解不了近渴”。城市管理警察事后介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全可能已遭到侵害。如果以随警制的模式，城管警察与城管执法队员一同出现在执法现场，可以及时化解一些小纠纷、小矛盾，保障执法人员的人身安全。但一旦出现了当事人拒绝、阻碍城管执法人员依法执行职务的严重情况，需要对当事人进行行政处罚或更为严重的刑事制裁时，就会被认为城市管理警察在城管执法过程中充当了“既是运动员又是裁判员”的角色，执法的公正性就容易受到质疑，公安机关的执法形象往往因此受到影响⑦。

（三）机构、职能设置不规范。在公安部、省公安厅，没有专门的城市管理警察业务指导机构。就我省各地级市而言，也没有普遍设立，只有湖州、嘉兴、绍兴、丽水、台州等地设立城市管理警察机构，名称和职能也不全相同。有的在下属县市区设立大队，有的没有，有的仅在部分县市区设立。既无上级主管部门，又无下属机构是很多城市管理警察机构遇到的尴尬。因此，城市管理警察部门的民警往往对自己的工作岗位能否一直存在心存担忧，影响了城市管理警察队伍的稳定。此外，职能配置也五花八门，就我省的各相关支队而言，有的笼统规定“负责查处在城市管理行政执法中发生的治安、刑事案件”，有的赋予其一定的交通管理职能，有的还包括了处置流浪乞讨人员、街头招嫖、生活噪声等五花八门的职能。

三、大力开展社会管理创新，排查化解矛盾纠纷

城市管理警察的历史使命，就是吸取国内外的教训，结合本警种的特点，大力开展社会管理创新，及时排查化解城市管理领域的矛盾纠纷，不给国内外各种反华势力以可乘之机，维护社会稳定。

（一）创新理念，最大限度地消灭不和谐因素。管理要创新，理念要先行。只有通过理念创新，才能改革不合时宜的管理模式，突破制约发展的瓶颈性、机制性、体制性问题⑧。

1.情报信息主导城市管理警务理念。城市管理警察的主业是服务保障城市管理行政执法。其中很大一部分案事件，如预谋策划群体性事件、煽动暴力抗法及其他扰乱城市管理行政执法活动，只要基础工作扎实，情报信息灵通，可以做到先发制人，精确打击，把群体性事件、暴力抗法活动遏制在萌芽状态，从而尽可能少的处理人，尽可能多的教育人，最大限度地增加和谐因素。目前，台州城市管理警察支队已初步建立起一个城市管理警务信息数据库，收集了涉及城市管理警务的各类相关信息，数量多、质量高、作用大，做到了行政执法工作开展到哪里，情报信息工作跟进到哪里。

2.提前介入理念。城市管理工作，经常牵涉到当事人的重大利益。违法建筑的拆除，当事人很可能遭受几十万甚至是上百万损失；市容管理，当事人可能会失去养家糊口的依靠。犯罪学的挫折—攻击理论⑨表明，在遇到损失重大利益等挫折，又没有及时得到疏导的时候，当事人极易采取攻击他人的方法来获得发泄。而过去坐班接警式、保姆式、保镖式的配合执法模式往往在遇到冲突、矛盾时，使我们陷入被动之中。因此，我们倡导提前介入的工作方法。即要求城市管理警察参与到重大城管行政执法活动的酝酿、决策中，依托辖区派出所，深入了解当事人的思想动态，宣传政策法规，排摸、处置不安定因素，做好项目社会稳定风险评估。通过这样的工作，尽可能将矛盾消灭在萌芽状态。一旦城管行政执法在实施中发生了矛盾、冲突，民警可以有的放矢，快速、高效处置各类执法冲突。这样既能保证社会面的稳定，也能更好地保障城管行政执法工作的顺利开展。如果社会稳定风险过大，则有必要暂时叫停相关活动。

2011年5月，台州市经济开发区管委会与市城市管理行政执法局联合开展了滨海区块九条河公共用地拆除违法建筑行动，此次行动共拆除违法建筑面积约1.5万平方米，涉及14家企业，为该区块的有效整治提供了先决条件。在整个行动中，作为安保力量的城市管理警察支队为顺利完成任务，认真准备、精心组织，未雨绸缪。2011年年初，支队就安排民警会同滨海边防派出所，了解该区块企业的整体情况，排查化解区域范围内的各类不稳定因素，从而有效降低了此次行动的执法风险。

（二）创新社会管理，盘活警务资源。公安机关和城管行政执法机关，作为执法大户，虽然各自的执法人员较多，但面对繁重的执法任务，还是经常有捉襟见肘之感；此外，由于尚未建设好共享平台，两家的信息资源无法共享。台州市委常委、公安局局长陈棉权在工作报告中提出，要探索公安、城管联防联巡机制，实现资源共享。对此理解可分为两方面：一是人力共享。执法队员和民警联巡联防，各司其职，即执法局各辖区中队和各派出所的巡逻队伍，一起上街巡逻，发现各自职责范围内的违法行为，各自查处，另一支队伍在旁协助维持秩序。这弥补了警力不足的缺陷，民警在处置案事件时，强大的巡逻队伍形成高压态势，避免了因警力不足失去处置良机。城管执法队员在处理城市管理问题时，巡逻民警在旁，能起到威慑作用，防止被管理对象无理取闹。在执法规范化方面，也可以在巡逻执法时，互相学习，共同提高。二是信息共享。在巡逻时，对讲机调至同一频道，出现暴力抗法活动时，公安机关可以在第一时间获取信息，及时处警。公安机关的天网工程也能使执法局如虎添翼，在出现张贴小广告、抛洒滴漏等城市管理违法行为时，监控人员及时通知街面巡逻的执法队员，及时处置。数字城管的监控系统，也可弥补天网工程的不足，为侦查破案服务。

（三）创新作战模式，发挥“传统+科技”警务的最大效能。城市管理警察的工作，既不能包办城市管理行政执法，越俎代庖；也不能墨守成规，不思创新。经过一年多的探索，台州市公安局在侦查破案手段、理解运用法律等方面，均有创新探索。

1.视频作战助力城市管理。视频侦查，是近年兴起的一门侦查手段。台州城市管理警察支队将其运用到配合行政执法工作中，初见成效。2011年4月2日，由于肇事司机逃逸，现场视频看不清车辆牌号，在行政执法人员找不到当事人的情况下，支队应用视频手段，配合市执法局直属一大队（以下简称一大队），成功查处了一起清运建筑垃圾违法案件。在本案中，支队出警后，奔走于椒江公安分局与开发区公安分局，连续四五个小时对调取的视频进行反复观看、研判，最后准确确定车辆轨迹，锁定违法车辆。支队及时将查清的案情和研判成果告知一大队。迫于压力，涉案车辆所属的单位将违法嫌疑人（工程车司机）送到一大队投案。今后应充分利用视频作战手段，开展视频巡逻、视频调查，积极协助执法局健全长效管理机制。

2.法律思辨破解历史难题。违法倾倒建筑垃圾，是城市管理工作的历史难题。如何全面准确理解运用相关法律规定，破解难题？笔者有一些思考。

违法倾倒建筑垃圾，占用农用地5亩以上的，依照刑法第三百四十二条规定，构成非法占用农用地罪。此外，过去对在各种土地上倾倒建筑垃圾的，几乎没有定罪的案例。笔者认为，可以从其社会危害性和犯罪客体等方面分析其构成破坏生产经营罪、故意毁坏财物罪、非法经营罪等罪名的可行性，选择从一重罪论处。在农用地或建设用地上倾倒建筑垃圾，如果影响农业生产或工程建设，造成较大的经济损失，数额达到法律、司法解释规定，如果从其侵犯生产经营秩序的角度，可以考虑适用破坏生产经营罪；如果从倾倒后毁坏了土地的表面形态，给使用权人造成损失的角度，可以考虑适用故意毁坏财物罪；建筑垃圾处置，必须依法获得行政许可，任何单位和个人不得随意倾倒、抛散或者堆放建筑垃圾。未经批准，擅自运输建筑垃圾、擅自设置消纳场，提供倾倒场所，牟取暴利的行为，严重扰乱市场秩序，给国家造成重大损失，可以考虑适用非法经营罪⑩。

注释：

①一马：《突尼斯骚乱：世界首场“维基革命”？》，载《公安内参》2011年第四期。

②孟建柱：在公安部机关干部大会上讲话，2011年3月。

③刘卓芳：《服务型政府的角色确认》，《人民论坛》2009年第14期。

④王普、周松等：《广州发生一宗人员聚集滋事事件3辆警车被砸烂》，《羊城晚报》，2011年6月11日。

⑤聂小靖：《加强城市管理警察队伍建设的思考》，厦门大学2006年硕士论文。

⑥同上。

⑦李怀江、杜明明：《浅论城管警察》，2006年10月15日，http//www.lzs.sc/cgzd/。

⑧陈棉权：《关于公安机关社会管理创新的初步思考》，载《公安研究》，2010年第10期。

⑨［美］戴维·迈尔斯（David G.Myers）：《社会心理学》第8版，张智勇、乐国安、侯玉波译，人民邮电出版社2006年1月版，第283页。

⑩谷萍、高欣：《私设倒场倾倒建筑垃圾，四嫌疑人涉嫌非法经营罪被批捕》，http//news.163.com/10/69ufu04B00014AEE. html，最新访问时间：2011年6月19日21时。

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