基层公安机关推进社会管理创新的实践和思考——以东阳市公安实践为视角

陈锋

（东阳市公安局，浙江东阳 322100）

基层公安机关推进社会管理创新的实践和思考
——以东阳市公安实践为视角

陈锋

（东阳市公安局，浙江东阳 322100）

社会管理创新是一项复杂的社会系统工程，涉及公安机关社会管理的方方面面。近年来，浙江省东阳市公安机关开展了百警联百村、电动车户籍化管理、治安复杂区域常态化集中整治、旅馆网吧承包制和积分制管理等社会管理创新活动，取得了一定成效。但基层公安机关在加强和创新社会管理的理念、机制、方法等方面还存在诸多不适应。为此，应强化“四种意识”，进一步建立健全“三项管控机制”，深化推进“三项改革工作”，优化“三项民生措施”，以切实推进基层公安机关社会管理创新实践。

基层公安机关；公安改革；创新社会管理；管控机制；民生措施；东阳市

加强和创新社会管理工作是当前党委政府的中心工作之一。基层公安机关作为社会管理的重要职能部门，能不能针对经济社会发展的阶段性特征和构建和谐社会的要求深入推进社会管理创新，有效解决不适应、不符合当前社会管理的问题，是摆在我们面前的一个重大而又亟待破解的理论和实践课题。笔者按照全国公安机关社会管理创新工作座谈会精神，结合东阳市公安工作实际，就如何推进基层公安机关社会管理创新作些思考和探讨。

一、东阳市公安机关加强和创新社会管理的实践探索

近年来，浙江省东阳市公安机关面对新形势的挑战，大胆创新，积极探索，认真开展了百警联百村、电动车户籍化管理、治安复杂区域常态化集中整治、旅馆网吧承包制和积分制管理等社会管理创新活动，在破解长期制约基层社会管理工作的一些重点难点问题上创造、积累了一些经验，逐步形成了一套贴近基层辖区实际、具有地方特色的社会管理机制，并取得了一定实效。

（一）围绕民意，努力在打击整治成效上求新突破。积极深化打防控一体化建设，始终坚持打得狠、防得牢、管得住，积极回应人民群众对社会治安的新要求新期待。扎实推进打击专业队伍、手段和机制建设，设立打击有组织犯罪中队，成立打击“两抢”便衣队；制订《进一步完善打击破案大侦查格局实施办法》、《大要案多警种联合快速反应机制》、《侦破命案工作机制》、《打防衔接工作机制》等工作方案和制度，逐步完善以刑侦专业打击为龙头、派出所基础打击为依托、多警种合成打击为支撑的公安机关打击犯罪大侦查格局；推进信息导侦工作，完善隐蔽力量网络建设，实行刑事犯罪现场分级分类勘验，抽调精干民警成立研判小组，并组织开展信息化应用全警练兵活动，全面提升民警网上信息化作战水平。通过强化打击专业化建设，东阳市公安机关整体打击效能明显提升，连续四年保持了“一降三升”（发案下降，破案上升、打击处理数上升、追逃数上升）的良好势头，连续四年保持了命案和五类恶性案件100%侦破率。

（二）统筹城乡，努力在防控体系建设上求新突破。以深入推进防范社会化网络建设为抓手，以开展平安街道、平安社区、平安医院、平安学校等创建活动为载体，大力推进街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网和虚拟社会防控网等“六网”建设，构建完善了点线面结合、人物技防结合、打防管控结合、网上网下结合的社会治安大防控格局。东阳全市刑事发案连续四年保持下降，防控效能彰显威力。

一是扩大治安视频监控覆盖面。按照“补缺增密、随路建设”的原则，在完成城区四期和重点乡镇治安视频监控系统建设的基础上，继续向全市延伸。同时，积极抓好临街单位监控探头外延工作，把企事业单位、居民小区、学校、旅馆网吧、金融机构等大量社会监控资源有效整合起来，发挥社会防控的整体效能。

二是完善大巡防工作格局。一方面继续深化城区网格化巡逻机制，扩增由市级财政保障的城区巡防队伍，增购巡逻车，不断完善巡处结合的勤务模式，把警力压到街面，变坐等报案为主动巡控；另一方面全面推开“警民联合巡防”，在每个社区（城市和农村）、公路沿线重点村、常住人口2000人以上村及治安复杂村建立警民联合巡防队伍，充分发挥广大市民参与社会治安巡逻防控工作的主动性和积极性，进一步深化防范社会化工作。

三是加大卡点建设力度。在城区、重点乡镇的出入口建成13个卡点，建立《卡点临检检查工作规范》，进一步明确被检查对象、操作流程、奖励办法和考核标准，着重加强对进入东阳市可疑人员和车辆的检查力度，有效查控在本市范围内的流窜作案人员。

四是推进小区家庭物防技防建设。在城市新建小区、农村整体拆迁改造区域，大力推行封闭式、物业化管理；在原有小区积极推行封闭式、物业化改造；对开放式小区，积极推广楼宇防盗门的安装；加大区域联网报警系统的推广力度，截至目前，全市已有用户5733家。

五是严密打防的无缝对接。通过采用打防衔接各项工作措施，不断加强各打防单位和派出所之间的信息交流和工作衔接，有效理顺打击、防范、管理的工作衔接关系，完善打防管控工作体系，尽最大努力减少打防脱节现象，有效遏制了重特大恶性案件和侵财性案件高发的态势。

（三）主动有为，努力在矛盾纠纷调处上求新突破。通过近几年奥运安保、国庆安保、世博安保工作的磨炼，东阳市公安机关在矛盾纠纷排查稳控工作上摸索、创新了很多富有成效的调处机制，如虎鹿派出所的“解决矛盾纠纷虎鹿做法”，南马派出所的“重特大矛盾纠纷协调小组做法”。尤其是在政府中心工作的推进上，坚持主动参与、提前介入，通过依法打击处理重点工程推进过程中发生的违法犯罪行为，为矛盾的妥善化解积极创造条件，赢得主动。2011年以来，东阳市公安机关进一步深化主动警务理念，扎实开展“三项创新”来推进大调解机制建设。

一是开发了“不安定因素排查化解动态系统软件”。由各派出所将辖区内现存的10人以上参与的不安定因素录入系统，每半月上报一次工作进展情况；由职能部门每日汇总掌控情况并落实监督，以此进一步完善矛盾纠纷的排查预警、追踪化解、专案经营、应急处置、协同配合、风险评估、定期通报等工作机制。

二是建立、推广《社会矛盾纠纷警民联调化解机制》。在总结南马、虎鹿等派出所警民联调社会矛盾经验的基础上，在全市各派出所设立了警民联调工作室，将镇干部、村干部、其他部门骨干及有影响力的社会人士吸收进来，建立警民联调人才库，通过整合公安、民间调解力量，增强矛盾纠纷调处的合力。

三是建立完善公安信访矛盾长效化解机制。依托局领导坐堂值班工作机制，推进局领导接访常态化，切实做到上访的群众人人得到局领导接待，件件得到局领导批示。同时，为增强源头接访的权威性和有效性，东阳市公安机关采取领导包案、挂牌督办、司法救助等手段，大力做好对疑难信访案件的攻坚化解。

（四）借力社会，努力在流动人口管理上求新突破。流动人口服务管理一直是基层公安机关基础工作中的一项重点内容。为了改变“公安唱主角”、力不从心的被动局面，2010年以来，东阳市委市政府出台了《关于加强全市流动人口服务管理工作的意见（试行）》，成立了流动人口服务管理工作领导小组，明确了“党委领导、政府主导、公安指导、部门司职、镇乡街道实施”的工作原则，把流动人口服务管理工作纳入经济社会发展全局，形成了各部门齐抓共管的局面。东阳市公安机关乘势而为，积极推广江北派出所山口小区的物业管理模式、吴宁派出所的楼幢长管理模式。一方面强化组织保障，在市级层面建立了市、镇乡街道、农村社区三级流动人口管理网络，配备了流动人口专职协管员205名，建立了流动人口远程申报点219个，村居流动人口管理报务站63个；在市局层面，成立了流动人口服务管理大队，按要求配足相对稳定的专职协管员，配齐配强工作人员，并建立科学合理的考核奖惩机制，以奖惩调动协管员的积极性、责任心，所需经费纳入市、镇乡街道两级财政保障。另一方面，落实机制保障，以提高流动人口主动申报率、登记率和人户一致率为重点，健全社会化管理机制和联动协同机制，积极探索流动人口的分层次管理、分区域承包管理等管理新模式，提高对流动人口的登记率。同时，坚持专群结合、依靠群众，运用市场机制，发动中介组织、行业协会等社会力量共同参与流动人口服务管理工作，充分发挥用工单位、村居组织的协助管理作用，促进各类用工企业自觉承担起流动人口服务管理责任；扎实推进流动人口服务管理平台建设，强化部门间的协作配合，实现服务互动、管理互补、信息互享，仅2011年上半年全市就累计登记流动人口264682名，出租房屋9741户，较为全面地掌握了辖区的流动人口底数和现状，为服务管理流动人口提供了信息支撑。

（五）关注民生，努力在服务管理举措上求新突破。近年来，东阳市公安机关坚持“在管理中服务、在服务中管理”的理念，推出了全市电动车“户籍化、信息化”管理、流动车管服务、法医坐诊人民医院、公安窗口“无休息日错时服务”等多项服务管理创新做法，深受群众好评。2011年，该市公安机关又在以下几个方面进行重点创新突出。

一是突出网上办事服务创新。把网上办事大厅建设作为创新服务管理模式的重要内容，进一步强化东阳警察网上办事大厅的服务功能，制订规范、完善的流转运行机制，落实专人，实时动态做好群众网上办理申请事项的受理，并按职责反馈给各窗口单位，由窗口单位及时做好相关的办理工作，确保网上办事大厅把事办实办好，从而拓宽公安机关服务群众的新方法、新途径。

二是突出重点行业、重点对象的管理创新。进一步深化电动自行车防盗登记户籍化管理工作，依托电动车行业协会，对全市电动车户籍化管理实行常态化管理；开展社区戒毒人员手机移动定位和易制毒化学品管理系统试点工作，强化社区戒毒人员管控；建立旅馆业管理协会、危化品管理工作协会，建立“每季一会商”机制，积极探索规范、长效的管理机制；对猎民进行积分制管理，规范对狩猎组织、狩猎队员、民用猎枪的检查管理、教育考核等工作。

三是突出交通管理服务创新。成立了“禁酒驾”整治机动小组，每周抽调路面中队一定警力组成“禁酒驾”违法行为查处小组；制定了饮酒驾驶、醉酒驾驶查获基数和考核分值，抽调机关部门相关人员组成醉驾协办案小组，轮流协助办理醉驾案件。成立了“外籍车辆、驾驶员管理服务中心”，对在东阳的外籍车辆驾驶员进行登记备案，一方面加强对他们的日常监管，另一方面为他们来东阳就业提供寻找就业岗位服务；推行多警种协作侦破交通（伤亡）逃逸案件工作机制，对案发点辖区交警中队、派出所、事故中队、刑侦大队、行动技术大队等逐个明确责任，做到从指挥中心接警调度到伤员救治、布控拦截、勘查侦破等环环相扣，确保及时有效打击严重交通逃逸案件。

二、基层公安机关加强和创新社会管理中面临的问题

当前，公安工作面临的形势和任务发生了深刻变化。在实践中，笔者深切地体会到，基层公安机关在加强和创新社会管理的理念、机制、方法等方面还存在诸多不适应。

（一）社会管理理念不适应。主要表现为：不注重学习和调查研究，对社会管理面临的新情况、新问题研究不够，面对矛盾问题束手无策；求稳怕乱，对上级决策部署生搬硬套、照抄照传，缺乏创新精神；管理方法简单陈旧、管理程序繁琐，重管理轻服务、重打击轻保护、重护航轻导航；习惯使用大清理、大整治等粗放式的管理，缺少标本兼治的长效管理措施。

（二）警务运行机制不适应。外在的主要表现有：与政府有关部门和组织之间缺乏及时有效的沟通渠道和协作机制，没有形成党委、政府统一领导，各部门齐抓共管，全社会共同参与的综合治理格局。内在的主要表现有：公安机关自身的组织结构、警力配置、管理方式不够科学合理，警种之间职能交叉、权责脱节，导致办事效率和质量不高，执法公信力下降，影响警民关系和谐。

（三）社会管理手段不适应。主要表现在：犯罪的流动性、智能型、职业化特征日趋明显，静态、被动、粗放的管控模式已经难以奏效；随着经济社会的发展，城镇化发展日趋加剧，传统的社会管理做法存在的问题和弊端不断显现；流动人口的流动速度不断加快、规模不断扩大、流动形式不断转变造成的社会资源承载压力过大、流动人口犯罪比例居高不下、流动人口计划生育管理工作难、传染性疾病控制难等一系列社会问题还无法有效破解；互联网迅猛发展，单靠“封、删、堵”等方式控制舆情、管理虚拟社会已经不适应形势需要。

三、基层公安机关加强和创新社会管理工作应强化“四种意识”

社会管理创新是一项复杂的社会系统工程，涉及公安机关社会管理的方方面面。笔者认为，公安机关加强和创新社会管理工作首先需要强化“四种意识”。

（一）要强化“效益”意识。社会管理创新的主要目的在于形成更加良好的社会秩序、产生更加理想的社会效益，构建和谐社会。管理的效益性主要是指以较小的人力、物力、财力消耗，产生良好的社会效应。因此，基层公安机关加强和创新社会管理工作，需要遵循“效益性”工作原则，强化警务成本意识，让有限的警务资源用在刀刃上，努力实现警务资源效能的最大化。要改变大清理、大整治等粗放式的社会管理习惯，摒弃注重轰动效应的短期行为，切实考虑“投入产出”问题，尽可能减少低效警务、无效警务、负效警务，做到精耕细作，务求提高社会管理效益。

（二）要强化“互动”意识。公安机关是社会管理的中坚力量，但绝非是包打天下的“唯一”力量。在加强和创新社会管理工作中，首先要千方百计地解决好如何激发民警和群众的积极性问题，形成齐心协力推进社会管理创新工作的生动局面。一方面要认真落实从优待警工作措施，最大限度地激发广大民警的工作热情；另一方面要坚持专群结合，最大限度地争取党委政府、社会各界和广大群众的支持，最大限度地依托新的社会组织和基层组织等管理主体，从而全面推进社会管理创新工作的深入开展。目前，东阳市公安机关积极开展内部挖潜、盘活警力资源、积极调动整合社会治安资源的做法已经发挥了重要作用。

（三）要强化“协调”意识。治安管理工作是社会管理创新的重要组成部分，公安机关、政府各相关部门、镇乡街道等要按照统分结合的原则，在各司其职基础上密切配合与协作，打破部门之间的“壁垒”，健全、完善信息通报、联合检查等制度，从而实现服务互动、管理互补、信息共享，提高综合管理效能。尤其在一些影响社会管理的源头性问题上，一定要解决各自为战、分散经营的问题，共同履行社会管理主体的义务，以进一步完善社会管理和公共服务。

（四）要强化“灵活”意识。管理不是一层不变的固定套路，需要因时而变、因势而动。加强社会管理创新工作要准确把握社会发展规律，既要统筹兼顾，又要因地制宜；既要秉承传统，又要锐意创新。结合公安工作实际，在治安管理创新上，不能一味想如何严管严控，而是要对症下药，适当加强引导；在流动人口管理创新上，不能光依靠民警、协警的登记清查，而是要通过人性化服务促使流动人口自觉上门登记，等等。总之，要以跳跃性的思维、灵活性的动作，加强公安机关社会管理创新工作。

四、基层公安机关加强和创新社会管理工作的新举措思考

今年是“十二五”规划的开局之年，也是实现公安工作可持续发展的关键之年。公安机关应牢记群众满意最高标准，认真履行“防范、打击、管理、服务”四大职能，深入推进“三项建设”和“五化三治”建设，扎实开展社会管理创新，不断提升维稳驾驭力、治安控制力、执法公信力和队伍执行力，努力为“十二五”开局之年创造稳定和谐的社会环境。

（一）进一步建立健全“三项管控机制”。

一是建立健全社会组织常态监管机制。充分发挥中介组织、行业协会、志愿服务组织和民间公益性社会组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的积极作用，探索将车辆和驾照管理、消防行政管理、保安服务等职能中的一部分交给行业协会、培训组织、交易市场等社会组织和中介机构管理的路子。加强对这些组织和机构的阵地控制工作，运用市场机制，走社会化管理的道路。

二是建立健全实有人口动态管理机制。把实有人口管理作为公安机关社会管理创新的核心。探索建立“以证管人、以房管人、以业管人”等多种管理手段有机结合的流动人口服务管理新模式，实行“一站式”、“全程式”服务，构建流动人口就业、居住、医疗卫生、子女教育、计划生育等服务管理平台。加强重点人口动态管控，摸清重点人口底数，实行分类分级管控，最大限度地防止漏管失控；对涉稳、涉恐、涉毒、在逃、有重大刑事犯罪前科、肇事肇祸精神病人、重点上访人员等七类重点人员，实施常态化、动态化管控，预防个人极端事件的发生。

三是建立健全虚拟社会综合管控机制。加强对网络虚拟社区的监控、处置及导控，依法对互联网实行公开管理。加强对网络应用重点单位、网络经营业主和网民的管理，严格落实网上“实名登记”制度，深入摸排网上活动“重点人员”，实时掌控其网上网下的活动轨迹，有针对性地落实动态管控措施，严格落实属地与落脚地“双负责制”。

（二）进一步深化推进“三项改革工作”。

一是推进警务体制机制改革工作。积极探索“合成化”现代警务模式：在民警层面，实行“一警多能、综合执法、归口办理”，机关民警在做好本职工作的同时，利用夜间、节假日等工余时间参加治安巡逻防控，既充实街面警力又使机关民警在实战中得到锻炼提高；基层民警在日常工作中，集治安巡逻、交通管理、出租房屋检查、流动人口检查等于一体，做到巡逻到哪里、治安管控措施就落实到哪里，提高基层民警工作效能。在警种层面，实行“多警种联动、合成作战”，特别是在打击“两抢一盗”等多发性犯罪、交通秩序整治、打击非法传销等方面，改变由过去的派出所和刑警、交警、经侦等部门分别唱“独角戏”的局面，形成全警参与的“大合唱”。

二是推进户籍管理制度改革工作。要认真应对当前户籍管理中存在的非正常农迁农问题、非迁农问题、农业户口分户问题、新生儿出生登记落户问题、大学生回乡落户等敏感性问题，积极推动政府牵头，组织相关职能部门，认真开展调查研究，大力清理计划经济体制下形成的依附户籍管理制度进行行政管理的各种方式和分配标准，制定适应市场经济发展的、与户籍管理相分离的管理方法和运行机制，把户口从各种附加功能中剥离出来，还户口以本来面目，使户口能真实反映居民的个人身份、家庭关系、法定住址及变动情况。

三是推进特殊人群服务管理改革工作。加强对不在学、无职业青少年、流浪乞讨青少年、服刑在教人员未成年子女、农村留守儿童等青少年群体的服务管理，发动各级基层组织摸清底数，配合综治、民政、教育、司法等部门及共青团、妇联等组织，区分不同情况，落实教育、管理、服务措施。加强对有社会危害行为、依照有关规定经专门机构鉴定的精神病人的管控，积极协同卫生、民政部门，争取基层组织及其家庭的配合，落实人性化管控措施。

（三）进一步优化“三项民生措施”。

一是优化治安防控措施。按照整体性、系统性、前瞻性的原理，以情报信息为先导，整合警力资源和社会治安资源，坚持物防、人防、技防、意识防并举，打击、防范、控制同步，积极构建街面防控网、社区防控网、单位内部防控网，形成地面防控网，把点线面有机结合起来，进一步提升社会面控制力；构建视频监控网，实现对社会治安实时、可视、全天候动态监控，形成“天网”；构建区域警务协作网，有效弥补区域之间的防控缝隙，实现治安防控无缝对接，以此来努力提升基层治安防控体系建设的层次和水平。

二是优化联系群众措施。认真贯彻落实公安部《关于建立健全公安民警走访群众长效机制的指导意见》，进一步深化大走访开门评警活动，把走访群众与辖区警务工作结合起来，了解治安动态，收集社情民意；与矛盾排查相结合，及时发现矛盾纠纷，做好调处化解工作；与解决治安问题结合起来，整治治安突出问题，保障群众安居乐业；与帮助群众结合起来，体察民生疾苦，帮扶困难群众；与宣传发动群众结合起来，宣传法律政策，普及防范知识；与改进公安工作结合起来，倾听群众意见，回应群众期待。一句话，将对基层公安工作的评判权交由基层群众。

三是优化行政管理措施。积极运用信息科技手段推进社会管理创新，强化情报信息系统实战应用、信息科技手段综合应用、网络平台综合应用工作，提升社会管理效能；将发挥行业协会作用与公安阵地控制相衔接，强力推进旅店住宿登记系统建设，重点推进小旅店系统建设，有序推进娱乐场所信息管理系统建设，优化网吧管理系统建设；以深入开展治爆缉枪专项行动为牵引，积极推进民用爆炸物品“一体化管理模式”。

D631

A文章标号：1674-3040（2011）04-0056-05

2011-07-23

陈锋，中共浙江省东阳市委常委、市公安局局长。

（责任编辑庄稼）