转变发展方式艰难的原因及需采取的措施

■ 陈 剑

转变发展方式艰难的原因及需采取的措施

■ 陈 剑

刚刚出台的“十二五”规划，核心的议题是转变发展方式。温家宝总理在3月所作的政府工作报告中提出，“转变经济发展方式刻不容缓。要大力推动经济进入创新驱动、内生增长的发展轨道”。从1996年“九五”时期开始，历经“十五”、“十一五”时期，每次五年规划，都把转变经济(发展)增长方式作为五年工作的主线或重中之重。15年过去了，转变经济发展方式依然任重道远。转变发展方式为何如此艰难，存在的问题是什么？本文就此展开分析。

一

如果对中国改革开放32年的快速发展作一个归纳总结，可以作以下描述：由于政府主导，采用“拿来主义”，通过“复制”、“模仿”和消化吸收、制定赶超战略、大干快上和“唯GDP论”，以及通过土地财政和国有企业对经济的主导、并实行低廉的劳动力价格和放松管制，同时通过国际贸易和国际间互利合作，再加上人口红利和中国作为现代化的后来者，工业化、城市化、市场化和国际化的追赶者，实现了中国在短期的快速发展，并形成了政府主导的中国模式和目前高碳排放的经济发展方式。

转变经济增长(发展)方式如此艰难，主要有以下四方面原因：

1.与多年来的赶超战略密切相关

在国际舞台上，中国长期是一个弱国穷国，长期的积贫积弱也形成了中国人很深的弱国心态，而当中国人终于站起来后，这种弱国心态就转化成强烈的赶超意识。因而，在很长一段时期内，政府制定的发展战略就是赶超战略与加速发展战略。

新中国解放后，党的第一代领导集体豪情万丈，要在一张白纸上描绘最新最美的图画，迅速改变中国一穷二白的落后面貌，因而在很长时间里实行的是追赶型、跨越式的国家发展战略。虽然这种发展战略在实施过程中走了一些弯路，遭遇一些挫折，但这种发展战略始终没有放弃。改革开放后，这种追赶型、跨越式的国家发展战略仍然是历届政府五年规划的核心要义，只不过随着政府管制的放松，选择了市场化取向的改革，民营经济的积极性调动起来了，目标更加具体和可行，措施更加务实。但这种追赶型、跨越式发展战略在追求“快”的同时，容易忽略质量的提高和效益的改善。上个世纪50年代提出的“超英赶美”、“大跃进”，改革开放后一个较多的提法是“要用几十年的时间走完别人几百年的道路”，都是这种赶超战略的具体体现。2006年中央经济工作会议提出了“又好又快发展”的要求，把“好”字放在“快”的前面，突出了“好”在国民经济发展中的重要地位。但就实际情况看，“十一五”期间，中国经济年均增长11.2%，远高于同期3.5%的世界平均水平，“快”仍然是发展主基调。

就目前发展态势看，中国很多省区市制定的“十二五”规划目标均着眼于“翻番”，仍然是一幅快速增长的态势，推行的仍然是加速发展战略。在今后10年，如果没有重大事件发生,例如局部战争、国家动乱，以目前的经济增长速度，同时考虑汇率变动因素，即人民币升值的因素，2020年,中国经济总量将超过美国，经济总量跃居全球第一。这既与中国仍处在重要的战略机遇期，即仍然处在人口城市化、工业化、市场化和国际化的快速发展阶段有关，也与这种赶超型发展模式的巨大惯性有关。只有当中国经济总量成为全球第一，且不论那时人均GDP是否仍排在全球的100位之后，中国的赶超战略才算最终完成，中国人的赶超意识才会有一个彻底改变。

2.根源于中国模式

关于中国模式，一直存在激烈的争论，也有不同的表达。但各种不同的表达都承认这样一个认识，中国模式的最主要特征就是政府主导。

政府主导的中国模式如何影响现有的发展方式呢？这实际是一个问题的不同侧面。也就是说，中国现有的经济发展方式根源于中国模式，而中国模式则催生了目前中国对能源和原材料过度依赖的发展方式。

通过政府主导，在保持二元经济结构的同时，中国农村长期为工业化提供廉价劳动力、廉价土地和其他资源。由于户籍制度的缺陷，在城里打工的农民，如果遇到经济危机或工厂停工，农民工可以退回到一亩三分地维生，避免动荡和形成城市贫民窟。

由于政府主导，政府控制下的国有企业特别是垄断国有企业主导了经济发展。由于国有企业的经营管理很大程度上没有市场化，企业的生产经营活动受到大量的行政性干预，国有企业通过占有大量资源、垄断市场、不交或少交资源税、不上交红利等手段获得了发展，但由于普遍效率较低，因而广受诟病。

由于政府主导，“面子”工程往往成为地方政府的第一选择，直接导致了地方政府过于依赖投资拉动经济的短期行为，“唯GDP”之上的政绩观更是比比皆是。也很容易让地方政府忽视民生，没有多少动力去增加老百姓口袋里面的钱，从而拉动消费改善经济结构。

3.与政绩观、考核体制不科学密切相关

由于政府拥有过多的支配和配置资源的权力，往往使政府官员在制定政策时不是主要从经济效益去考虑，而是把对“政绩”的影响放在首要地位。政府主导的政绩考核是大干快上，是“唯GDP论”、“唯高速论”，这已成为官员升降的玉律。温家宝总理在2011年的两会上提到，“转变发展方式知易行难，难在一是观念，一是创新机制和干部考核的标准”。而观念产生于现有的体制机制，干部考核标准则是基于政府主导的大干快上的政绩考核标准。因此，为了保持GDP的增长速度，再大再多的投资都在所不惜。很多地方实行的是以经济增长速度、招商引资规模等经济指标为主要内容的政绩考核标准，GDP考核对地方强大的指挥棒效应，反映GDP增值的指标权重太大，导致了政府角色的错位，铺摊子、上项目、粗放式扩张成为最佳的政绩选择。至于投资的效率，对环境的影响，对民生的影响，则往往是第二位、第三位考虑的因素。“唯GDP论”的背后是比赛投资规模和速度。

4.现有的体制机制对发展方式转变的影响

经济发展方式转变难是因为经济结构调整难。经济结构调整难则是因为经济体制改革难。而现存的经济体制，正是在于政府主导，在于经济体制尚未实现由计划体制向市场体制的根本转变。因而在经济生活中相当多的领域，计划体制的力量仍很强大，甚至发挥着主导作用。在宏观调控中，有时计划体制还得到固化和强化，成为深化改革的阻力。由于政府有制定优先发展产业规划和各种审批的权力，企业就会有通过游说和贿赂、而不是通过改进技术和提高效率来增加盈利的行为动机。

现有的经济体制对发展方式转变的影响表现在多个方面。以目前的财税体制为例，我国的财税体制实行的是分税制，经济收入方面的考虑迫使各级政府追求产值的增长，要去发展那些产值大、税收多的重化工业，或者是低水平的加工工业产业，而不是按照经济效益的标准去规划、去发展产业。再比如，资源要素价格长期扭曲，价格压的很低，粗放型发展有着巨大市场，无形中助长了高投入、高能耗、高污染、低效率的行业扩张。

此外，经济体制的路径依赖也不应低估。人们一旦选择了某个体制，由于规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化,惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并让你轻易走不出去。对于经济发展方式而言，体制机制的路径依赖体现得非常明显。这些体制机制问题是长时期存在的，其运行惯性十分强大。

二

在分析中国发展方式一直没有得到根本转变的原因后，也必须看到，中国目前的经济发展方式也是一定历史阶段的产物。在积贫积弱的中国进行现代化建设，首要的工作是量上的扩张。在第一产业超过40%的改革开放初期，不可能走提高劳动力素质、科技创新和管理创新的道路。经济发展方式不能超越历史发展阶段，但可以缩小这一历史阶段。此外，也应看到，目前中国的经济发展方式推动了中国经济持续增长，为中国发展做出了积极贡献。只不过随着中国进一步发展，这种发展方式带来的问题日渐显著，主要问题是环境污染、能源利用的绩效低、二氧化碳排放量高、创新动力不足、劳动者权益保障没有得到很好落实等一系列问题。要转变经济发展方式，从以石化能源为基础、以经济增长为绝对中心的发展模式向以人为本的、充分尊重人权的可持续发展的生态经济发展新模式转变，由传统的高代价发展向科学的低代价发展的战略性转变。当前，最重要也是最基本的工作，就是对政府主导的中国模式进行改造。不然，经济发展方式的转变就有可能落空。在上述分析影响经济发展方式转变的四项因素中，每一项因素都与政府行为密切相关。

要对政府主导的中国模式进行改造，关键在于规范政府行为。转变经济增长方式，实质是改革政府主导经济增长方式亦即转变政府职能的问题。进而从一个由行政权威控制的计划经济转变成一个自由交换的经济；从行政命令支配的经济，政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济，转变为一个规则透明、公正执法的法治经济。

而要规范政府的行为，一项基本的要求就是各级政府都应尽量减少对市场的直接介入，以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务为基本职能。但要实现上述要求，需要有一种外在的力量通过强力的制衡、约束政府，迫使政府能够主动进行改革，从而推动中国经济增长方式的改变。否则，要想实现中国经济增长方式的改变，调整经济结构，几乎不可能取得成功。

而要约束政府的行为，涉及到以下一些内容：

一是正确划分政府与市场的边界。政府看得见的手与市场看不见的手如何结合，如何正确划分政府与市场边界，这个问题在世界范围内都没有完全解决。中国模式的一个重要特征，就是地方政府间的相互竞争对经济增长的促进作用。但地方政府间相互竞争对经济增长有多大积极作用，评价不一。道理很简单，政府间的相互竞争在产生一些积极作用的同时，有可能会带来一些弊端。甚至从长远看，这些弊端效应逐步显现，有可能超过其积极作用。政府与市场边界不清晰，并不意味着在这方面无所作为，政府与市场的一些基本规则应当遵守。例如，政府的经济调节应当有明确的界定，而不应随心所欲。政府应当减少甚至完全退出对微观经济的干预。政府有责任提供由透明规则和公正执法构成的市场秩序，营造稳定的宏观经济环境、稳定的货币发行和稳定价格总水平。政府不应管个别商品的价格，否则，就会破坏市场通过相对价格变化有效配置资源的基本机制，等等。政府只有遵守上述基本规则，才会减少政府看得见的手对经济无规则干预所产生的负面影响。

二是大力推进经济体制改革。推进经济体制改革，一项重要任务是必须对市场经济规律有清晰认识，对市场经济“一般”及其原理有一个基本尊重，而不是强调自身特殊性，无视人类社会几百年发展对市场经济“一般”性原理的认识。经济体制改革主要包括深化对市场经济原理的认识，加大对国有企业的改革、金融体制改革，财税体制改革。而在当前，加大对国有企业的改革仍然是重中之重。国有企业必须退出一般性竞争领域，并大幅提升垄断国企上交给政府的红利，至少不应低于30%。同时，加大对民营企业的扶持力度，扩大对民营企业的开放领域、降低准入门槛、减少对民营企业过高的税收，等等。如果2015年，中国民营企业前十强能够进入中国企业30强，说明这方面的改革取得了成效。

财税体制改革对加快转变经济发展方式至关重要，要围绕完善中央与地方的财税关系、促进基本公共服务均等化、公平税负、节能环保等，加快财税体制改革。市场价格是经济活动最为灵敏的信号，要深化资源性产品价格和要素市场改革，理顺价格关系，完善价格形成机制，健全要素市场。如果资源价格长期扭曲，是不利于发展方式转变的。

三是加大社会领域的改革，包括收入分配和户籍制度的改革。让进城的农民工享有与城市居民同样的权益，而不是“被上楼”、“被进城”，等等。

四是提高对公共产品与服务的供给。“十二五”规划，涉及公共产品与服务共九项内容，但最主要的是基本的社会保障、住房保障、义务教育和公共医疗。遗憾的是，“十二五”所涉及的提高对公共产品与服务的供给量化指标偏少，今后五年，公共服务型政府建设能够有多大的进展并不十分清晰。

五是进一步加大政治体制改革。约束政府行为，从更深层次出发，建设一个能够有效约束政府行为的政治体制。各级政府必须依法行政，各级人大必须对政府的预算进行严格的监督审查，严格控制政府过高的行政支出。政府出台涉及民生的重大项目，必须有广泛的民意基础，等等。而要做到这些，又涉及深层次的普选等政治体制改革内容。

只有严格限制政府的行为，使各级政府的行为都建立在严格依法的轨道上，发展方式的转变才能真正完成。而要达到目标，至少还需要10年甚至更长时间。不然，发展方式转变很难得到根本转变。

作者系中国经济体制改革研究会副会长，北京改革和发展研究会会长，研究员