“十一五”综合运输体系发展评价及“十二五”思考

■ 李连成

“十一五”综合运输体系发展评价及“十二五”思考

■ 李连成

发展成就

“十一五”时期是我国交通运输建设力度最大、发展速度最快、成绩最为显著的时期，充分体现了发展作为第一要务，优化、衔接、协调作为指导，加快铁路发展、进一步完善公路网络、积极发展水路运输、优化民用机场布局的基本思路，以改革促发展，促进交通运输全面协调可持续发展。我国交通基础设施网络进一步完善、综合运输保障能力显著增强、运输技术装备水平显著提高、交通运输节能减排成效斐然、管理体制改革取得重大进展。

（一）以加快发展为主题，交通基础设施建设规模空前

交通运输基础设施投资规模大幅增长。“十一五”我国交通基础设施投资超过7万亿元，比“十五”增长175% 。交通投资结构继续得到优化，尤其是铁路建设投资提速迅猛，打破长期以来铁路发展滞后的局面。2010年铁路固定资产投资达到8341亿元，比2005年投资增加6977亿元，增长了5.11倍。“十一五”期间铁路固定资产投资24139亿元，是“十五”期的4.91倍。

交通运输基础设施建设规模空前。五年间各种运输方式新增里程64万公里（不含民航航线及国际海运航线），五纵五横”综合运输大通道为干线主骨架的综合交通网络框架体系初步形成。铁路客运专线大规模开工建设，“五纵七横”国道主干线建成通车，农村交通建设取得较大发展，沿海港口基本建成煤、油、矿、箱、粮五大专业化运输系统，枢纽和干、支线机场改扩建有序推进，跨区域油气骨干管网初具规模。在发展中交通运输结构得到进一步优化，加快了铁路以客运专线（高速铁路）和城际轨道交通为主要建设内容的铁路建设，铁路发展滞后制约经济发展的局面初步得到改观。

（二）以综合协调为核心，交通运输保障能力明显增强

运输生产和服务水平大幅度提高。“十一五”客运量、客运周转量、货运量和货运周转量年均增速分别达 到 12.17%、9.72%、11.46%和11.34%，沿海港口货物和集装箱吞吐量连续多年保持世界第一。应对汶川和玉树地震、舟曲泥石流等重大自然灾害，以及奥运会、亚运会等重大活动的交通保障能力明显提升。与此同时，交通运输服务的时效性、便捷性、安全性等也不断提升。铁路客货车旅行时速有明显提高，道路交通事故和道路交通万车死亡人数下降40%以上，城市交通服务水平得到提升，公交优先政策得到较为普遍的实施。

区域和城乡交通基础设施进一步协调。“十一五”期间，通过政策倾斜和财政支持，加大了中西部和农村交通基础设施的建设力度，区域与城乡交通运输协调发展取得新进展。一是重点支持中西部地区交通运输网建设，加密路网、打通对外运输通道，稳步推进国家高速公路建设，积极发展支线机场。特别是青藏铁路于2006年7月1日通车，有效改善了西部重点地区的交通条件。二是投资进一步向农村公路倾斜，车购税投资建设农村公路的总规模是“十五”期的3.2倍，新改建农村公路186.8万公里，新增农村公路52.7万公里，总里程达345万公里，极大地改善了农村交通条件。三是农村与城市之间的交通联系得到加强，为通过城市经济辐射发展农村经济提供了交通服务条件。

（三）以科技创新为动力，运输技术装备水平显著提高

铁路大力推进原始创新、集成创新和引进、消化、吸收、再创新技术路线，大大推进了铁路运输技术装备水平的提升，以大秦铁路2万吨重载列车和时速350公里的高速铁路为代表的铁路运输装备达到了世界先进水平。在铁路工程技术方面，高原冻土青藏铁路无砟整体道床、大吨位桥隧工程、牵引供电、调度指挥系统等，均取得创新性发展，铁路运输技术装备现代化水平的提高为铁路运输能力的提高奠定了物质技术基础。

公路水路交通在大型深水港口建筑关键技术、公路大跨径桥梁和隧道建筑关键技术、沙漠公路、冻土公路修建技术等等取得显著成效。在水运船舶方面，通过引进先进技术与自主开发相结合，围绕油船、散货船、集装箱船三大主流产品，加强船型优化升级换代，具备了30万吨级超大型油船、超大型LNG船、13000TEU级新巴拿马大型集装箱船生产能力，标志着我国船舶装备技术达到世界先进水平。

民用航空技术上有新的发展。具有完全自主知识产权的ARJ－21支线喷气客机已开始批量生产，大飞机制造项目已经启动。缩小飞行高度层垂直间隔，空域容量和利用率明显提高。

（四）以低碳经济为理念，交通运输节能减排成绩斐然

完善相关政策制度，大力发展低碳交通。交通部制定了《建设节约型交通指导意见》、《贯彻落实国务院关于加强节能工作的决定的指导意见》，民航总局出台了《关于加强节能工作的意见》，铁道部大力推进各种先进的节油代油、节电节水、新能源和可再生能源的综合利用技术，提高铁路能源利用效率。这些政策和管理措施推动了交通节能减排工作。2009年民航运输换算吨公里能耗比2005年降低9.41%、生产飞行小时能耗比2005年降低8.01%；2009年国家铁路运输工作量综合能耗（吨标准煤/百万换算吨公里）比2005年降低18.2%；2010年营运车、船的单位运输周转量能耗和港口生产综合单耗分别比“十五”末下降了5%、7%和4%。

（五）以转变职能为方向，管理体制改革取得重大进展

《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》提出，利用10年左右的时间，建成畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系，2020年全国内河水运货运量达到30亿吨以上，建成1.9万公里国家高等级航道，长江干线航道得到系统治理，成为综合运输体系的骨干、对外开放的通道和优势产业集聚的依托

“十一五”期间，按照精简、统一、效能的原则，以加快实现交通运输行业政府管理职能转变的基本改革方向，在完善体制机制，改革工作取得重大进展。由原交通部、原中国民用航空总局、国家邮政局组建成立交通运输部，并整合了原建设部指导城市客运的职责，标志着交通运输管理体制改革取得重大进展。“十一五”期间，有关部门进一步深入研究铁路体制改革方案，遵循总体设计、稳步推进的原则，按照政企分开、放宽管制的要求，研究铁路企业重组模式，为建立全国统一管理的综合交通体制奠定理论基础和前期准备。

发展特点

（一）形成了较为完善的交通运输发展规划体系

“十一五”期间，我国制订并颁布了《综合交通网中长期发展规划》、《全国沿海港口布局规划》、《长江三角洲、珠江三角洲、环渤海三区域外沿海港口建设规划》、《全国民用机场布局规划》等，与先前颁布的《国家高速公路网规划》、《农村公路建设规划》、《环渤海京津冀地区城际轨道交通网规划（2005－2020 年 ）》、《 长 江 三 角 洲地区城际轨道交通网规划（2005－ 2020年）》、《珠江三角洲地区城际轨道交通网规 划（2005－ 2020年 ）》、《长江三角洲地区港口建设规划》、《珠江三角洲地区港口建设规划》等，形成了较为完善的中长期交通发展战略规划体系，为我国交通运输持续稳定发展奠定了基础。

（二）扩内需政策为交通运输提供了发展机遇

2008年国家采取了扩大内需的积极财政政策，出台了十大产业调整和振兴规划。作为基础设施投资重点领域的交通运输业，获得了新的发展机遇。2008年四季度至2010年底，国家新增4万亿元投资，其中用于铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造约1.5万亿，用于农村水电路气房等民生工程和基础设施约3700亿元，使交通运输基础设施建设在既有基础上得到更快发展，基本实现消除运输对经济增长的瓶颈制约的规划目标。

表1 交通基础设施完成情况一览表

（三）客运专线为主体的铁路大规模建设全面启动

以客运专线为主体的铁路建设的全面启动，成为“十一五”期间交通运输发展的显著特点。2008年8月1日时速350公里的京津高速城际铁路通车运营，汇集了当今世界高速铁路建设的最新科技成果。2008年4月京沪高速铁路全线开工，2009年武汉至广州客运专线开通运营，此外北京至武汉、天津至秦皇岛、沪宁城际等铁路客运专线相继开工，加上其他包括煤炭等货物运输通道的建设，以及既有部分铁路线路改造的加快。“十一五”铁路建设的全面启动，将对我国未来的交通运输体系格局产生重大影响，对提升我国综合运输能力具有积极意义。

表2 运输生产完成情况

（四）农村道路快速发展成为新农村建设的亮点

农村公路投资占公路投资的比重持续增长，通达率进一步提高，根本改善了农村公路运输落后的面貌。2010年，全国农村公路里程已达345万公里，乡镇、建制村通班车率分别达到98%、88%，“十一五”农村公路规划目标提前实现。2009年4月西藏波密扎木至墨脱县城公路（墨脱公路）新改建工程正式开工，三年后将实现全国全部行政县通公路。

（五）我国交通运输体系总体适应经济社会发展的需求

经历了“十一五”时期我国交通运输的大力建设和发展，我国交通运输设施的总体水平和运输服务的供给能力有了大幅的提升，有力的支撑了我国40万亿GDP经济总量资源要素流通需求，以及13.4亿人口约24.5次/人·年的出行需求和近24吨/人·年的货物运输需求，运输能力对经济社会发展的瓶颈制约基本消除。内河航道等级标准有较大提高，通航能力增强；沿海港口万吨级泊位也有较大增加。民航方面，干线与支线机场改扩建与新建步伐迅速，机场布局逐步合理，运输能力和功能也进一步提升。从运输完成情况看，“十一五”期间国省干道道路拥挤度呈现下降态势，2009年全国的国道、高速公路交通拥挤度均在0.5以下；2008年全国公路水路专项调查结果表明成品油、煤炭、集装箱等泊位的综合通过能力适应度均超过1.3：1；铁路运输方面，除重大节假日外旅客出行买票难现象基本消除，货运方面仅在局部地区煤炭等个别货种的运输还存在紧张情况；民航运输继续保持稳定发展。

（六）交通运输基础设施还存在结构性不适应，交通运输服务水平尚处于较低水平

我国交通基础设施网络有待完善，网络覆盖广度与通达深度有待提高，尤其是交通基础设施结构性矛盾突出，主要表现在：运输方式间，铁路和内河航道仍然滞后；铁路主要干线能力利用率偏高；东部城镇密集区的国省干线承载的交通压力较大，拥堵情况较为普遍；不同区域之间断头路、卡脖子路段数量还多，公路网络区域衔接不畅，网络功能难以有效发挥。我国交通运输生产服务供给的质量水平还不能很好地适应我国国民经济发展所带来的日益增长的交通运输需求。各运输方式间的综合协调问题日益显现，严重影响整体运输效率的提升和经济社会综合运输成本的控制；交通运输的安全性、可靠性对经济社会发展有制约；农村道路的普遍服务水平有待提高；具有高效率决策、管理的综合交通运输管理体制仍然没有形成。

“十二五”综合运输体系发展的几点思考

（一）发展目标：基本适应经济社会发展

长期以来我国交通运输发展基本上是“经济发展－交通滞后，加快交通发展－经济继续增长－交通再次滞后、成为经济发展瓶颈－加大交通投资促进交通运输发展－经济继续发展”的交通追赶型发展路径。“十二五”交通运输发展必须主动承担起支持经济发展、促进社会和谐的社会责任，继续加快发展，由被动适应转向主动适应，由自发满足需求转向自觉满足需求，由追随发展转向引领发展，基本适应经济社会发展需要。

（二）发展主线：转变交通运输发展方式

“十二五”时期工业化、城镇化深入发展，同时土地、能源、气候环境对交通运输发展的约束进一步增强，国家将转变经济发展方式，促进经济平稳较快发展。加快交通运输发展方式转变是交通运输业适应未来经济发展方式转变，实现自身科学发展的战略抉择。要协调各种运输方式发展，推进各种运输方式独立发展为主转向综合协调发展。要加强综合交通枢纽建设，发展一体化运输，实现客运零距离换乘和货运无缝化衔接。

（三）基本原则：适度超前

交通运输是经济社会发展的基础性产业，具有建设周期长、影响面广的特点；运输需求具有季节性波动的特征；此外应对自然灾害等突发事件需要一定的交通运输能力储备。避免再次出现交通“瓶颈”，保障“十二五”末综合运输体系基本适应经济社会发展需求的目标实现，必须将适度超前作为交通发展的基本原则，同时在空间上合理布局交通设施，不断优化运输结构，推进交通节能减排、实现绿色发展。

（四）发展重点：提高运输服务水平

经过改革开放以来，尤其是“十一五”时期的建设，综合交通路网日益完善，目前铁路和高速公路均还有2万公里以上的在建规模。按照交通基础设施建设发展趋势，为经济社会发展提供坚实的运输能力保障奠定了基础。“十二五”时期综合运输体系的发展重点要由基础设施建设为主转向设施建设和提高运输服务水平并重，科学有序地推进交通基础设施建设，大力改善服务，提高运输效率，实现交通运输集约发展。

作者单位：国家发改委运输所