社会资本与全球治理

朱全景

(国家检察官学院,北京 102206)

社会资本与全球治理

朱全景

(国家检察官学院,北京 102206)

治理是谋求经济发展和社会全面进步的权力由政府向市民社会回归的行为。社会资本是市民社会中的契约性规则。现代科技的发展和全球化使社会资本扩展到国际领域。社会资本作为博弈规则,其实现公共利益的过程就是全球治理的过程,它使全球治理最终得以实现。

治理;社会资本;市民社会;全球治理

治理是近年来人们关注的热点问题。在民族国家内,治理理论主张权力由政府向市民社会回归,社会资本是市民社会中的一项重要的制度安排。探寻社会资本、市民社会与治理三者之间的联系,进而在全球化的背景下研究社会资本与全球治理的关系无疑是十分必要的。

一、治理与市民社会

1989年世界银行首次从治理 (governance)的角度思考和描述非洲的情形。联合国专门成立了全球治理委员会,并出版《全球治理》杂志。全球治理委员会 1995年发表的《我们的全球伙伴关系》认为,治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排[1]。此后,治理作为一个学术概念,越来越多地被用来描述经济和社会发展的状况。在英文中治理表示为“governance”以区别“government”。罗西瑙 (J.N.Rosenau,1995)在《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等著作中将治理与统治作了对比。他认为,治理是一系列活动领域的管理机制,其主体未必是政府,也无需依靠国家的强制力量实现,但是治理却能有效地发挥作用[2]。罗茨 (R.Rhodes,1996)提出,治理意味着统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着有序的统治的条件已经不同于以前,或是以新的方法来统治社会[3]。

受上述治理文献的启发,我们认为治理是社会整体对其自身发展全方位、多层次的组织过程,这里的发展是指经济发展和社会的全面进步。因此,凡是涉及社会发展的一切法人和自然人都应该是治理主体,也就是说在这一组织过程中,其主体既可以是政府,也可以是社会团体,还可以是个人;既可以是公共机构,也可以是私人机构,当然还可以是它们的合作。各主体之间的地位应该是平等的,政府只是治理主体之一。治理主体的多元化和平等性决定了治理的权威不是来自政府的统治和政治权力,而是来自于治理主体之间的认同与合作,来自于市民社会的切身利益。治理只能是治理主体的自愿性行为而不可能是强制的。从统治到治理,组织经济与社会发展的主体关系实现了从身份到契约的转变。在全球化的背景下,治理的地域范围可以是民族国家,也可以是超越民族国家的国际领域。

整个 20世纪的历史表明,在谋求经济发展和社会全面进步的征途上,市场和政府都有其优势和失灵之处。市场被古典经济学认为是组织经济的最有效方式,政府只是作为“守夜人”而存在,其主要职能是确立产权和契约自由。但市场在遇到垄断、外部性、信息不对称和提供公共产品等情况时,巨大的交易费用就会导致市场丧失效率。20世纪 30年代爆发了全球经济大萧条,人们开始意识到政府干预市场的必要性,于是,倡导政府干预市场的凯恩斯主义出现,并逐渐成为主导性的经济思想。此时,经济学家认识到,政府除了应该充当“守夜人”和限制垄断、减少和消除外部性、提供公共产品外,还应该保护经济增长的宏观环境。政府通过货币政策和财政政策对经济进行宏观调控,促进充分就业,维持包括汇率和利率在内的价格稳定,保证经济的可持续增长。为此,政府甚至可以采用赤字财政政策和高通胀来筹措推行扩张性政府支出所需的资金。许多发达市场经济国家的政府长期执行赤字财政政策,并用通货膨胀政策来筹措财政预算,结果造成 70年代至 80年代的“滞胀”。主张政府在发展经济中但任要角的“政府浪漫主义”在发展中国家也大行其道。结果是,许多发展中国家不但没有建立比较完善的市场机制,反而使市场扭曲和失灵更为严重[4]。70年代末 80年代初,这些国家经济增长的瓶颈暴露无遗。在某种意义上,集中计划经济体制把政府干预市场的行为发挥到极致,好心的愿望却造成一边是积压如山的劣质商品,一边是广大的消费者买不到称心如意的商品,经济在经历畸形的增长之后,步入近乎停滞的境地。在市场和政府双重失灵的困境中,人们意识到用治理来弥补市场和政府的局限,谋求经济进步和社会的全面发展。

治理意味着组织社会发展的权力由政府向市民社会 (civil society)的转移。一般认为,西方古希腊哲学家亚里士多德提出的“城邦”(Polis)思想是市民社会的最早含义。在公元一世纪,西塞罗将亚里士多德的著作译成拉丁文 Societas civilis,其含义主要指与自然状态 (state of nature)相对立的国家或政治社会。到了近代,西方自由主义思想家为了提倡个人自由把市民社会看作与国家相对立的范畴,并提出社会先于国家的逻辑。具有代表性的就是洛克的社会契约论。由于社会的自然世界是有缺陷的,人们之间就达成契约,交出一部分自然权力由国家行使。“这便是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由”[5],“政权的一切和平的起源都是等于人民同意的”[6]。在洛克看来,国家是社会契约的产物,它本身只是社会的一个工具,借以实现社会的自然状态所隐含的自由与和平。黑格尔第一个把市民社会(bürgerliche Gesellschaft)作为与国家或政府相对立的范畴。他认为,现代世界形成的市场驱使人们追逐自己的私利。人们在市场中结成了各种关系,个人于其间就是市民。市民社会因此成为家庭和国家之间的中间地带。由于市民社会受自身的规律即市场规律的支配,因此,市民社会独立于国家。市民社会的出现是现代世界与古代世界的区别,是历史发展中的进步。黑格尔虽然承认市民社会的独立性,但他认为国家高于市民社会。驱使人们追逐私利的市民社会必然造成其组成部分之间的冲突和不和谐,需要高于它的尺度对其进行矫正。这个尺度就是政府或国家。从黑格尔开始,市民社会与政府或国家范畴在学理上完成了分离。我们可以看到“市民社会的所有活动追求的是以个人私欲为目的的特殊利益,是人们依凭契约性规则进行活动的私域,个人于其间的身份乃是市民;而国家关心的则是公共的普遍利益,是人们依凭法律和政策进行活动的公域,个人于其间的身份乃是公民。”[7]正如熊彼特曾经指出的,“把整个人束缚在超个人目的之上的旧形式死亡了,每家每户的个体经济成了其存在的中心,与此同时,产生了一个与公域相对立的作为一个独立实体的私域。”[8]市民社会与政府或国家在学理上的分离,说明“原本只能在政治领域中解决的事务,现在因其性质之不同而可以在社会领域中获致原则的解决。”[9]治理就是依据这种路径组织社会的发展。

经济的增长只有惠及大众才能推动社会的全面进步。治理就是把惠及大众的权力和行为还给大众。治理之于政府,犹如市场之于计划。我们认为,市场经济和计划经济的本质区别在于,在谋求经济发展中,市场经济是就地解决矛盾,计划经济是企图把经济发展的矛盾集中到中央计划机关统一解决。治理和政府统治的本质区别就在于,治理是大众把发展作为与自己切身利益相关的事情,并在追逐自身利益的私域中加以解决,而统治则是政府作为发展的设计机关来规划社会的发展,在公域中谋求发展,因此,在统治中大众只能是被动的接受者。

二、市民社会与社会资本

如上文所述,无论是洛克的社会契约论主张的“社会先于或外于国家”,还是黑格尔的市民社会不自足论以及现代治理理论主张的政府权力向市民社会的回归,都涉及市民社会作为个人追逐私利的私域在没有中央强权即霍布斯意义上的利维坦的情形下能否形成和保持一个有序状态的问题。对此,黑格尔哲学持否定观点。1968年,加雷特·哈丁 (Garrett Hardin)在《科学》杂志上发表了著名的《公地的悲剧》(The Tragedy of the Commons),说明了在追求自身利益最大化的条件下,为实现公共利益而采取合作性的集体行动是如何困难[10]。著名经济学家曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中,从理论上阐述了集体行动困境的根源。但近些年来经济学的发展,尤其是博弈论的发展,对这一问题作出了很好的回答[11]。罗伯特·艾克斯罗德 (RobertAxelrod)的著作《合作的进化》探讨了合作在没有中央集权管制条件下是如何在利己主义者群体中出现和演进的。他的假设前提是,个体追求自身利益、彼此之间的合作并不是基于对他人的关心或对群体利益考虑,利用博弈论和复杂的计算机模拟,论证了在两个局中人多次博弈过程中,“一报还一报”(tit to tat)是双方当事人最理想的策略[12]。罗伯特·艾克斯罗德的工作表明,在没有政府集权的条件下,合作有可能在自利者中间产生。后来,罗伯特·艾克斯罗德的合作演化理论在基欧汉的新自由制度主义理论中得到进一步的论证和解释[13]。他们的工作是对黑格尔哲学的市民社会不自足性的否定,也是对洛克社会契约论的“社会先于或外于国家”观点的经济学论证和支持,同时也成为现代治理理论的重要基础。

正如邓正来所指出的,“市民社会的所有活动追求的是以个人私欲为目的的特殊利益,是人们依凭契约性规则进行活动的私域,个人于此间的身份乃是市民;而国家关心的则是公共的普遍利益,是人们依凭法律和政策进行活动的公域,个人于其间的身份乃是公民”[14]。可见,“契约性规则”成为市民社会中重要的制度安排。我们关注的是这种契约性规则的内容是什么?它是怎么形成的?只有通过交易才能达到互惠的目的。长期的博弈使人们逐渐懂得诚实和信用是交易得以顺利进行的根本规则。只有遵守诚实和信用,人们之间才可能达成和履行契约。通过诚实和信用达成交易、获得互惠,成为市民社会中最主要的契约性规则。长期的博弈和多方的交易把追逐私利的个人彼此联系起来,个人成为巨大网络中的一个节点。正是这种巨大的网络成为由微观的个人通向宏观的集体的桥梁,自利的个人通过合作实现公共利益。有人把诚实、信任、互惠等以及在此基础上形成的网络称为社会资本[15]。

1980年,法国社会学家皮埃尔 ·布迪纬 (P.Bourdier)第一次提出了社会资本的概念。他认为,社会资本是“实际或潜在资源的集合,这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关,而且这些关系或多或少是制度化的”[16]。1990年,科尔曼从理性选择理论出发,开始认为社会资本不仅是增加个人利益的手段,也是解决集体行动问题的重要根源,开创了将社会资本理论与集体行动结合起来考察的理论趋势[17]。哈佛大学社会学教授罗伯特·D·帕特南 (Robert D.Putnam)认为,正是科尔曼的工作奠定了社会资本理论的分析框架。1993年,帕特南写成《让民主政治运转起来:现代意大利的公民传统》(Marking DemocrcyWork:Civic Traditions in Modern Italy),试图用社会资本打开政治科学中的“黑箱”,社会资本成为人们关注的理论热点问题。

帕特南认为,社会资本是社会组织的某种特征,如信任、规范和网络,它们可以通过促进合作而提高效率。帕特南预言大力发展社会资本是解决集体行动困境的捷径。从经济学的角度来看,我们认为帕特南关于社会资本的定义更多地关注组织形式,而不是制度内容。社会资本是网络,但它更是信任、诚实和互惠等制度安排。已经有经济学家从制度安排的角度来研究社会资本[18]。帕特南及其合作者通过对意大利不同地区之间的对比得出,那些具有垂直的政治结构的地区的社会资本水平不如充满活力、公民有活动网络和规范的地区。市民社会是与政治权力相对立的领域,帕特南所说的与垂直的政治结构相比充满活力、公民有活动网络和规范的地区,实际上就是市民社会比较发达的地区,帕特南的本意是研究这些地区的社会资本,这就暗含了社会资本是市民社会的制度安排。在理论上,这样的推理与把社会资本理解为解决集体行动困境的捷径是一致的,在存在利维坦的情况下,集体行动的困境是无需考虑的问题。这样,考察社会资本就和市民社会在现代治理理论中的理论地位遥相呼应。波茨认为,帕特南关于社会资本的定义是从结果开始的,整个理论存在着循环论证的逻辑错误,这就要在理论上和实证上把社会资本的定义与它指称的结构分开,在理论上应该使人看到是社会资本先于它所导致的结果而存在[19]。波茨对帕特南工作的评论在更大的范围内是否科学,本文存而不论。但是,在帕特南的理论中有一处使我们对波茨的观点持有同感。我们认为,帕特南关于社会资本的理论在推理上存在一定程度的本末倒置,不是因为充满活力、公民有活动网络和规范,某些地区的社会资本水平就高,而是因为社会资本水平高,这些地区才能够充满活力,个人活动才体现出自觉地遵循一定的规范,彼此才形成了一定的活动网络。社会资本之于市民社会,犹如制度之于组织。没有制度,组织就不能形成稳定的结构和功能,组织的内容就只能是一堆杂多[20]。没有社会资本这种制度安排,追逐私利的个体就不可能彼此进行交易,作为个体处理事情的私域的市民社会就不可能形成和存在,市民社会的内容也就无从谈起。

三、社会资本与全球治理

伴随着科技的发展,现代社会已经开始呈现原子化状态,社会不再是人和人的整体结构,而是人与人之间的个体联系。“个人的胜利”正在打破传统组织和其成员之间的相互约束,个人的独立性从来没有像现在这样强;以信息技术为“技术核”的知识经济将世界各地的经济、政治、文化等信息链接在一起,并以光速呈现在个人面前,人与人的联系从来没有像现在这样紧密。个人、组织之间的博弈和交易频繁而高效。诚实、信用、互惠、双赢等制度安排,既是博弈的结果,又成为进一步博弈和交易的基础和原则。国际上的个人、组织、国家“无休止的社会交往”,使社会资本突破民族国家的地域范围,在国际上把国家、组织、个人联系起来。在此,交易的技术条件与制度安排的关系成为需要进一步考察的对象。

人们进行交易,不仅需要制度安排,而且需要物质和技术手段。我们通常可以看到原来不能进行的交易,由于技术的改进而能够交易。决定交易成功与否的制度安排与技术条件,既相互制约又相互促进,其中,技术是制度安排的物质基础。

诺斯和戴维斯曾经研究了技术与制度安排的正相关关系。他们认为,技术革新不仅增加了制度安排变革的潜在利润,而且降低了某些制度安排的操作成本。通讯技术的改进大大降低了建立在所需空间上相互移动的个人参与基础上的制度安排的组织成本[21]。林毅夫归纳了引起制度不均衡从而产生诱致性制度变迁的四种原因,其中之一就是技术的改变[22]。

20世纪 90年代以来,计算机、互联网技术飞速发展并日益普及,这极大地降低了通讯成本,提高了通讯速度。个人、组织能够通过电子邮件等交流工具方便快捷地表达自己的观点、立场和建议,还可以在自己的网站上开辟征求意见以及对话的专门场所。讨价还价的博弈和达成契约所需要的物质技术条件在国际领域已比较成熟,作为契约性规则的社会资本也因此超越民族国家而达致国际领域。

海登曾经指出“跨国界的组织”通过长距离的关系建立社会资本,从而帮助促进了一个全球市民社会[23]。史蒂芬·吉尔 (Stephen Gill)1991年在《Alternatives》杂志上发表《Reflection on Global Order and Sociohistorical Time》,文中首次使用了“全球市民社会(global civil society)”。1992年,让尼 ·利普舒兹(Ronnie D.Lipschutz)发表《ReconstractingWorld Politics:The Emergence of global Civil Society》,文章在综合以前的研究成果的基础上阐述了自己对全球市民社会的理解,并将这一概念运用到国际关系的分析。此后,全球市民社会逐渐成为人们关注的理论热点问题之一。1997年,让尼·利普舒兹出版名著《全球市民社会与全球环境治理》,书中没有明确给出全球市民社会的概念,只是在与其他概念对比时说明了这一概念所应避免的理论误解。2000年,莱斯特·萨拉蒙与合作者共同出版了《全球市民社会:非营利部门的向度》,书中对全球市民社会中的非营利部门进行了仔细的研究,将正在兴起的全球市民社会理解为一场全球社团革命,但书中没有给出全球市民社会的概念。安海尔及其合作者出版的《全球市民社会 2001年鉴》,可以说是目前有关全球市民社会的最系统、最全面的研究成果。他们认为,“全球市民社会是指存在于家庭、国家和市场之间,超越国家的社会、政治和经济限制之外运作的思想、价值、制度、组织、网络和个人的领域”。然而,基恩反对把家庭和市场排除在全球市民社会之外,并且认为安海尔过分地夸大了思想价值在全球市民社会中的作用。2001年,基恩在《Global Civil Society》指出:“全球市民社会是指当代跨越边界的密集而又伸向地球各个角落的社会——经济组织制度网络,在这一网络中具有和平意义或市民效果的非政府组织网络在世界的每一个地方——此地与彼地,遥远与宽广的地方,来自和达至的地方,跨越更大的地区直至全球层面都能感受到。”[24]我国学者在总结全球市民社会的研究成果的基础上,提出“所谓全球公 (市——引者注)民社会是指公 (市——引者注)民们为了个人或集体的目的而在国家和市场活动范围之外进行跨国结社或活动的社会领域,它包括国际非政府组织和非政府组织联盟、全球公民网络、跨国社会运动、全球公共领域等。”[25]

上述无论哪种关于全球市民社会的概念都让人感到繁杂、缺乏内在的逻辑而难以把握。我们认为,全球市民社会是市民社会在国际领域的扩展,社会资本作为市民社会的制度安排,市民社会作为人们追逐私利的私域,仍然是全球市民社会基本的逻辑建构和发展理路。以这样的逻辑建构和发展理路来对照上述关于全球市民社会的概念,就会发现以前的观点没有对概念内部的制度与组织加以区分,从而使人感觉全球市民社会似乎是一堆杂多的自在之物。全球市民社会应该是社会资本扩展到国际领域后,个人、组织追逐自身私利而进行博弈的私域,并且同民族国家地域内的市民社会相比,全球市民社会的私域性质更为明显。

全球市民社会的形成为治理突破民族国家的地域范围并扩展为全球治理创造了条件。全球治理作为国家层面的治理在国际层面的延伸[26],是通过国家、组织、个人等治理主体在全球市民社会中进行博弈以对世界经济与政治中的问题谋求多层次、全方位的解决,而这种过程的启动和实现需要社会资本打破国际领域集体行动的困境。冷战结束后,世界开始呈现出多极化倾向。强权政治和霸权主义在国际社会中连绵不断。在达成国际社会集体行动的效果方面,霸权主义和强权政治的作用是非常有限的。全球化的发展使许多原本属于民族国家的事情被纳入到世界政治中而成为集体性的问题。环境和生态保护、重大疫情和疾病的防治、禁毒、人权的维护和发展、贫困群体的基本生存状况的改善、妇女和儿童权益的保护等许多问题,仅靠某个国家或某个国际机构不可能得到解决,世界政治面临着集体行动的困境。同时,从经济方面看,“经济全球化无疑有助于扩大信息交流和推动科技进步,有助于全球财富的增加,但同时也进一步扩大了各国经济发展的不平衡,拉大了国家之间的贫富差距,这在客观上增大了国家间和区域集团间发生矛盾和冲突的可能性”。因此,可以断言“在健全、有效的国际调节机制还没有形成之前,一旦全球经济某个环节发生断裂,整个全球经济会陷入空前的经济危机之中”[27]。即使超级大国的领导人也在思考“如何创建一种既是国家又是国际共同体的概念,其中,那些整合我们的力量比分裂我们的力量更为强大?”[28]根据普遍观点,市场失灵要求政府加以矫正。但市场和政府的相互替代并不能解决一国发展中的所有问题,两者可能同时失灵。况且,在国际领域,面对国际经济市场的失灵,组成一个类似“世界政府”的国际政治强制机构不仅不切实际,而且这种认识本身就值得商榷。当世界政治和经济面临集体行动的困境时,主张超越传统理论的政府与市场的机械替代,对世界政治与经济中的问题谋求多层次、全方位解决的全球治理理论应运而生,而全球治理首先要解决的问题就是打破世界政治与经济面临的集体行动的困境。全球治理是以全球市民社会为依托的,如果说国家在其地域范围内的政治社会中还具有强权性质的话,那么,在全球市民社会中,国家没有任何政治强权的性质,充其量只是组织个体。霸权主义和强权政治对于国际领域达成集体行动有着极大限制,这说明在国际领域中,国家只有回归全球市民社会,才有可能使国际政治走出集体行动的困境。全球化过程中的经济危机不可能从世界政府或世界政治的角度加以矫正,这一事实也说明,依靠和市场经济本身有着先天联系的市民社会打破世界经济中集体行动的困境是一条可行之途。在没有利维坦的全球市民社会中,诚实、信任、互惠等社会资本作为博弈规则把国际组织联系起来,国际组织成为了全球市民社会的诸多节点。在社会资本作为博弈规则的基础上,国际组织出于自身的利益,在全球市民社会中进行博弈和交易,只有这样,才能对世界政治与经济的问题达成共识,共同承担责任,从而打破世界政治与经济面临的集体行动的困境。在全球市民社会中,社会资本成为由微观的组织通向宏观的集体的桥梁,自利的组织通过合作实现公共利益。在全球市民社会中,存在着不同种类、不同层次的国际组织,因此,自利的组织通过合作实现的公共利益也具有多层次、全方位的特征。根据全球治理的观点,我们可以看出上述社会资本实现公共利益的过程就是全球治理的过程,因此,社会资本也就构成了全球治理走向善治的制度安排。

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责任编辑:杨 东

Social Capital and Global Governance

ZHU Quan-jing
National Prosecutors College of PRC,Beijing,102206

Governance is a kind of act ai ming at economic growth,total social progress and returning the authority to civil society.Social capital is the contractual rule in civil society.W ith the development and globalization of modern science and technology,social capital has extended worldwide.Being the game rules,the process of social capital achieving public interests is the process of global governance.Social capital enables the final realization of global governance.

governance;social capital;civil society;global governance

D613

A

1002-0519(2011)01-0085-06

2010-07-20

朱全景(1977-),男,山东聊城人,经济学博士,国家检察官学院副教授,主要从事组织治理理论、比较经济学和法经济学研究。