简论新加坡执政党的监督机制

马 利

(中央社会主义学院,北京 100081)

政党建设的重要环节之一是建立良好而有效的政党监督机制,其关乎政党的生存与发展,是现代政党政治中不容忽视的内容。改革开放以来,随着政治民主的发展,中国的政党监督建设不断发展,但如何借鉴发达国家的政治文明和政党监督建设的成果,更好地构建和完善中国的政党监督机制和体系,仍是摆在我们面前的重要课题。

西方一些发达国家,其政党政治发展得已较为成熟,值得我们认真借鉴,而新加坡作为亚洲的重要国家,其社会文化和政党政治生态,与我们有更多的接近之处,其政党的运行和监督机制,亦值得我们认真研究。

一、新加坡政党特色

在亚洲国家中,由于自身的社会历史基础、现代化成长阶段和政治生态发展,部分国家的政党政治表现为权威政治,即一党独大制,由一个强势政党稳定执政或大多数时期连续执政。这些国家有的属于形式上的多党制,实质上的一党制,有的属于单极多党制,如新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国。此种政党体制与这些国家的具体国情紧密相连,在一党居支配地位的政党体制环境中,在野党对执政党的监督往往有限而积弱,政党监督的效应往往主要表现在执政党的自我监督中。由于政党制度化程度的差异,一党支配制国家执政党的自我监督的水平也不尽相同,这其中,新加坡作为政党制度化程度较高的国家,在完善执政党自我监督机制方面尤为突出。其作为“东方权威主义体制”最具代表性的国家之一,在确立权威政治,提出“亚洲价值观”的同时,卓有成效地实现了执政党的“自净”,绝对的权力没有导致绝对的腐败,创造了西方政治家和学者眼中的一个“特例”。新加坡的执政党人民行动党和政府的廉洁一直是举世公认的,据有关资料显示,1995年,新加坡 7万多名公务员中,仅有 9人涉及贪污;1997年,在瑞士洛桑国际管理与发展研究院出炉的各国廉洁度排名中,新加坡列为亚洲国家之最[1];1998年,国际透明机构发布世界各国和地区腐败调查指数,新加坡廉洁水平居全球第 7,而中国香港居第 16位,日本居第 25位,韩国居43位,中国内地居第 52位[2];2009年,透明国际公布国际清廉指数,新加坡位列全球最廉洁的国家第 3名[3];2010年,透明国际公布国际清廉指数,新加坡与丹麦、新西兰并列第一,中国香港居第 13位,中国内地居第 78位[4]。新加坡的模式,在一党居优的政党体制中具有典型意义,对于此类政党体制的国家具有更直接的可借鉴性。

二、实施强势教育

新加坡人民行动党注重反腐倡廉工作从源头抓起,因而十分重视对党员的教育。李光耀强调:“当你加入行动党时,就像加入神圣的行列。”[5]致力于通过对本党成员和公务员的教育,在新加坡营造一种廉洁奉公的政治文化。“廉洁的政治环境是我们最宝贵的资产。”[6]人民行动党上台伊始,就建立了公务员政治学习中心。每个公务员就职必须填写宣誓书,宣誓克尽职守、廉洁奉公、绝不违法,如有违犯,愿受最严厉惩处。每个公务员每年还必须接受专业培训不少于 10个小时。此外,新加坡还将这项教育纳入社会教育之中。新加坡的中学即设有反贪举廉的课程,从青少年起就开展此项教育。社会各界也经常举办不同形式的反贪教育活动,媒体和社会舆论均进行倡廉肃贪的宣传,在全社会形成廉洁守法,奉公尽职的氛围。

三、建立制度法规体系,严格管理

新加坡执政党在党内管理和公务员规范方面制定了许多具体的法规、制度,慎密周到、明确具体,如财产申报制度、品德考核制度、法院宣誓制度、行为跟踪制度、权力制衡制度等。人民行动党奉行从严治党的原则,规定党员干部不论级别高低,均不能享有特权,不能超越法规,次长以上干部不能涉入经济活动。《政府公务员行为守则和条例》规定,每个公务员及其配偶每年都要申报其财产,申报的内容包括动产、不动产、银行储蓄、股票等。高级干部、内阁成员须向总理申报并接受审查,其他官员向公共服务局申报并接受审查。如果发现财产申报不实或财产来源说不清,即被认为贪污而处以刑罚。为了约束党的领袖人物,防止“黑金政治”出现,还制定《政治捐款法令》,严格规定政治捐款的数额及捐款者的资格与程序[7]。新加坡政府制定了《公务员指导手册》,要求每个公务员对自己的工作活动,都要记入工作活动日记,由各单位常任秘书定期批阅,检查其是否有贪污违法行为。一旦发现问题,即报告贪污调查局进行调查。常任秘书制是人民行动党政府内部专设的组织监督机制,设于政府各部,其地位仅次于部长、高级政务部长、高级政务次长,专司管理和监督本部门的公务员。新加坡在各级官员的权力行使中,“尽量减少政府官员的自行处理权,例如,批准发给执照或许可证的权力”,权力的运用“实行双重检查制度,确保一个官员的决定必须由另一个官员审查或监督”[8]。政府官员或公务员必须获上司批准,才可有兼职行为,否则即属犯罪。

另外,新加坡推行严刑峻法,实行重典治世。其制定的现行法律达 500余种,在法律面前人人平等,不论是官是民、党内党外、本国人还是外国人,一旦触犯法律,一律严惩不贷。即使情节不严重,也代价惨重。新加坡鞭刑和绞刑的保留,举世闻名,虽然屡被西方社会指责,但却有效地震慑了犯罪行为。这些都使新加坡不但维系了执政党和政府的高度清廉,也“成为全球最安全的工作和居住地”[9]。

四、建立独立而权重的反腐机构

新加坡针对政府公务员专门建立贪污调查局,负责调查官员的腐败问题。贪污调查局直属总理署,独立运行,凌驾于各级部门和官员之上,并被《反贪污法》赋予诸多特权。调查局长和特别调查员可动用特别权力实施调查,不用逮捕证就可逮捕贪污受贿嫌疑人,有权进入各部门机构索要任何内部资料,有权入室搜查,有权没收涉罪财物并将涉嫌人提交司法审判。根据人民行动党的指导思想,贪污调查局“集中力量对付职位较高的大鱼”[10],几十年来,查处了几位部长级高官大案。审计总署是另一预防腐败机构,审计长由总理推荐总统任命,独立运行,监控国家财政和资源使用方面的薄弱环节和漏洞,如发现腐败问题,则向反贪污调查局报告。

五、待遇支持和制约

高薪养廉、厚禄养贤,是新加坡执政党和政府防止腐败的一项重要举措,人民行动党政府被称为世界最昂贵的政府。公务员享受优厚的薪金和福利待遇,使其不思贪腐,不必贪腐。对新加坡高官薪金过高的责备,吴作栋曾指出,1994年新加坡生产总值是 890亿新元,增加 1%,即多 8.9亿新元,减少 3%,即少26.7亿新元,而部长们薪金的总和只有 2200万新元。花费 2200万新元保证优异人才领导国家每年至少取得 1%的增长,当然要比省下这笔开支致使人才素质下降、松懈职守、贪腐出现使国家收入可能减26.7亿新元明智。并指出,菲律宾前总统马科斯的薪金远低于新加坡资政李光耀,但其实际财富远高出后者许多倍[11]。支付官员高薪从而减少政府的隐性损失,实现国家利益的最大化,是新加坡高薪养廉的指导思想。

另外,政府还对公务员实行公积金制度。公职人员和单位每月都要拿出一定比例的薪金储存在本人名下,供公务员退休后使用。这是一笔数额不小而十分重要的职金,是公务员晚年生活的保障。公务员一旦犯法,个人公积金即会被悉数没收,使其此后的生活陷于困窘,这些也有效地制约着公务员的行为。

六、密切联系民众,倾听基层和民众意见

新加坡人民行动党一党独大长期执政,几乎掌握了所有的政治资源。“人民行动党就是政府,政府就是人民行动党”。在这种情况下,为保证执政党与人民之间的凝聚力,增加执政党的合法性,人民行动党极为重视体察下情、追随民意,推行了一系列密切联系民众的措施。党的高级干部很多都担任基层支部的领导,直接了解基层组织的想法并发挥作用。党的议员均担任一个选区的支部书记,每周一晚接待选民上访。人民行动党还建有部长定期访问选区制度,倾听民众诉求,及时下情上达。党的上下级,上至总理、下至科长,均须与下层沟通。除官方渠道外,人民行动党还建立了多样化的渠道加强与民众的联系。例如,在中央设人民协会,由党的秘书长任主席,每个选区设有“公民咨询委员会”、“社区管理委员会”、“居民委员会”等,实现党和政府与民众的双向交流,使决策过程得以上下互动,得以及时调整。人民行动党奉行精英治国,同时倡导群众路线,凡涉及民众利益的重大决策,都经过公开辩论,充分听取民众意见后进行修正。

新加坡执政党的运行和管理模式是在政党领袖的政治理念和新加坡独特的国情下形成的。人民行动党执政以来,以一党支配性的地位,形成了密切融合的政党与政府的关系,这种政党政府的类型,由于东西方社会和政党政治生态的差异,目前仍未充分纳入西方学者的研究视线之内[12]。一方面,新加坡执政党奉行国政为先的治国方略,将国家建设、经济发展和社会转型置于首位,在国家的治理中,政党隐身在国家的背后,党的政策、意图,大多通过国家手段而实现,在社会公众面前往往看不到党的机构和党的行为。因此,许多党内管理包括党内监督行为也往往是借助于国家语言来进行的。“政党国家化”使得某些政党监督的内容与方式和国家约束融为一体,也使这种监督显得更为单纯和刚性。另一方面,在监督机制的设置上,新加坡执政党政府充分实现了对官员和公务员队伍腐败及其他违法行为的监督。而在党和国家方针政策、战略决策等方面,监督效应则显得不足,其更多地是依赖于执政党领袖与精英团体的政治智慧和超群素质。

[1][11] 孙景峰.新加坡人民行动党执政形态研究[M].北京:人民出版社,2005.262,131.

[2] 透明国际机构.1998年腐败洞察指数[Z].新华社华盛顿电,1999-09-20.

[3] 国际反腐组织“透明国际”:最廉洁国家新加坡第三[N].联合早报,2009-11-18.

[4] 2010年全球清廉度排行榜:丹麦新西兰新加坡并列第一 [EB/OL].http://www.thinkershow.com,2010-10-27.

[5][6] 李光耀.李光耀 40年政论选 [M].北京:现代出版社,1994.487,237.

[7] 政治捐款法令明天起生效 [N].联合早报,2001-02-14.

[8] 刘国雄.新加坡的廉政建设[M].北京:人民出版社,1994.58.

[9] 反驳“新加坡不顾人权死刑率世界最高”指责内政部:国际特赦组织荒谬之至[N].联合早报,2004-01-18.

[10] 李光耀.经济腾飞——李光耀回忆录 [M].北京:外文出版社,2001.155.

[12] 让·布隆代尔,毛里齐奥·科塔著.曾淼,林德山译.政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角[M].北京:北京大学出版社,2006.1～17.