进一步加强和创新政法专项编制管理更好地服务于经济社会发展大局

马 震

进一步加强和创新政法专项编制管理更好地服务于经济社会发展大局

马 震

政法专项编制是指在各级法院、检察院、公安、国家安全、司法行政机关（含监狱、劳教系统）使用的行政编制，它在整个编制管理中具有重要地位。近年来，政法专项编制管理不断加强和规范，有力地保障了政法机关履行职责任务。但也要看到，政法专项编制管理中还存在编制增长压力大、结构不够合理、规章制度不尽完善等问题，需要根据新的形势和任务，进一步创新理念、思路和方法，不断提升政法专项编制管理水平，使之更好地为经济社会发展大局服务。

一、政法专项编制管理逐步走向规范

政法专项编制实行统一领导、分级管理。多年来，在中央的坚强领导下，各级机构编制部门和政法机关认真履行职责，开拓创新，在政法专项编制管理上做了大量工作，探索出许多好经验、好做法，政法专项编制管理取得了明显成效。

一是集中统一管理不断加强。由于历史原因，一些地方曾自行确定本地区的政法专项编制，这给政法队伍建设和管理带来一系列问题。为此，中央出台相关政策，着力解决地方自定编制问题，专门下达政法专项编制。目前，地方自定政法编制问题已基本解决，地方各级政法机关使用的政法专项编制实现了由中央统一核定、统一下达。

二是编制使用范围不断规范。针对一些地方存在的政法机关事业单位人员、工勤人员占用政法专项编制等问题，中央编办会同有关部门专门下发通知，对规范使用新增政法专项编制范围作出规定，对各地存在的问题进行清理、规范。各地按照中央要求，认真解决政法机关事业单位人员、工勤人员占用政法专项编制问题，确保新增的政法专项编制足额用于执法岗位。

三是编制结构不断优化。中央明确要求政法专项编制的分配使用要突出重点、加强基层和一线。在下达编制时，中央编办严格审核各地的分配方案，督促和推动政法专项编制向重点急需地区、基层和一线倾斜。一些地方如黑龙江、河南、重庆等省（市）因地制宜，大胆创新体制机制，推行扁平化管理模式，减少指挥层级，着力推动警力下沉，机关人员编制大幅度精简，基层和一线执法人员力量进一步加强，政法专项编制布局结构趋于合理。

四是编制使用效能不断提升。各地充分利用新增政法专项编制，严把进人关，“凡进必考”，招录了一大批高素质、高学历人才，政法队伍的年龄、知识结构得到改善。一些地方加大编制资源整合力度，合并警种和内设机构，较好地解决了因内部分工过细、警种设置过多导致编制使用效能不高的问题。

二、进一步加强和创新政法专项编制管理的必要性

政法机关作为人民民主专政的工具，在巩固党的执政地位、加强国家政权建设、维护社会和谐稳定方面负有重要责任。当前，我国既处于改革发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾的凸显期。新形势、新任务对政法机关履行职责提出了新的更高的要求，政法专项编制是政法机关履职的重要组织保障，必须通过不断加强管理和开拓创新适应新形势、新要求。

第一，加强和创新政法专项编制管理，是实施依法治国基本方略的需要。依法治国、建设社会主义法治国家，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。在实施依法治国基本方略中，政法机关发挥着不可替代的重要作用。加强和创新政法专项编制管理，有利于提高政法机关坚持执法为民、公正执法的能力，有利于维护人民群众合法权益，促进社会公平正义，为经济社会发展提供坚强的司法保障、和谐的社会环境和良好的政治环境。

第二，加强和创新政法专项编制管理，是落实司法体制改革任务的需要。近年来，为落实中央关于司法体制和工作机制改革的要求，相继对一些部门、企业管理的公检法体制进行了改革，将其纳入统一的国家司法管理体系，并核定了政法专项编制，下一步要加强和完善对这些新纳入国家司法体系的政法机关的编制管理。2008年，中央明确提出探索研究与政法工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准，这是加强和创新政法专项编制管理的重要举措。考虑到这项任务的艰巨性、复杂性，需要将其作为一项长期性、战略性工作来抓，认真研究，逐步推进。

第三，加强和创新政法专项编制管理，是保障政法机关履行社会管理职责的需要。社会管理是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分。中央对加强和创新社会管理高度重视，作出了一系列重大决策部署。政法机关在社会管理中负有重要的、神圣的职责。化解社会矛盾、维护群众利益、促进社会公平正义等，都需要政法机关积极发挥作用。面对艰巨繁重的任务，在政法专项编制总量严格控制的情况下，必须通过创新政法专项编制管理来提高编制使用效能，确保政法机关更好地履行社会管理各项职责。

第四，加强和创新政法专项编制管理，是管住管好政法专项编制的需要。管住就是按照中央关于机构编制管理的要求，严格控制政法专项编制规模，防止编制过快增长；管好就是着眼于经济社会发展要求和政法机关实际工作需要，不断改进、完善政法专项编制管理。要管住管好政法专项编制，就要创新管理思路和管理模式，科学配置并合理使用编制资源，以破解严格控制机构编制与满足政法事业发展需要之间的矛盾，更好地适应新形势下加强政法队伍和政法机关建设的需要。

三、加强和创新政法专项编制管理的基本原则、总体思路及主要任务

在新的形势下加强和创新政法专项编制管理，既要继承历史上形成的优良传统和有效做法，又要勇于开拓创新，使政法专项编制管理体现时代性、把握规律性、富于创造性。

加强和创新政法专项编制管理，应坚持以下原则：

一是要始终坚持统一领导、分级管理原则。目前的政法专项编制管理体制，是我国现行的政治制度、经济体制和行政管理体制的需要。实践证明，实行统一领导，分级管理，有利于维护政法专项编制管理的严肃性和权威性，有利于严格控制编制过快增长，有利于充分发挥中央和地方在政法专项编制管理上的两个积极性。政法专项编制的核定、审批权限在中央，任何地方无权自定编制。地方应按照中央的统一部署要求，做好中央下达编制的落实、使用等工作，并加强对编制使用情况的监督检查，不能再搞自定编制，不准再超编进人。

二是要始终坚持适应经济社会发展需要原则。马克思主义经济学理论强调，上层建筑必须适应经济基础。政法专项编制属于上层建筑的一部分，加强和创新政法专项编制管理必须服务和适应经济社会发展需要。服务于经济社会发展，就要从经济社会发展全局出发，紧紧围绕完善社会主义市场经济体制和中国特色社会主义司法制度来创新编制管理；适应经济社会发展，就要立足于现阶段我国经济发展水平，合理确定政法专项编制规模，研究制定编制分配、下达标准，在编制管理上做到既不超越、也不滞后于经济社会发展。

三是要始终坚持精简、统一、效能原则。精简是编制管理的一贯要求。在历次机构改革中，精简和控制机构编制都是重要内容。统一就是政法专项编制管理的制度、程序、目标必须统一，执行规定要令行禁止，不允许各地区各部门自行其是。效能是加强和创新政法专项编制管理的目的，也是检验管理成效的重要标准。要通过科学制定编制方案、优化编制结构、创新体制机制等措施来提高编制使用效能，发挥最大效益，切实做到少增编、多挖潜、多办事。

加强和创新政法专项编制管理要实现以下三个转变：

一是从数量管理向结构管理转变。经济学上有关于资源的使用遵循边际效益递减规律，即随着投入资源的增多，每单位资源所产生的边际效益（即效益增加量）是递减的，最终递减为零边际效用甚至负边际效用。这时，就要从增加资源投入转变为提高单位资源使用效益，而优化结构是主要途径。政法专项编制作为一种重要资源，在研究有关问题时，可参考这一定律。

二是从静态管理向动态管理转变。目前的政法专项编制管理还基本上处于“静态”，这里所指的“静态”并不是从数量上讲的，而是从结构上讲的。近年来，政法专项编制的总量根据形势任务的需要在不断增加。但政法专项编制一旦下达到各系统、各单位后，就基本处于“静止”状态。尽管在一定时期内编制保持稳定是必要的，但作为一种资源，应根据需要进行必要的动态调整，把编制配置到最为需要、使用效益最高的地方。

三是从经验管理向制度管理转变。经过多年实践，政法专项编制管理积累了许多有益的经验和有效的做法，这些经验做法对规范政法专项编制管理发挥了重要作用。但目前这些经验做法还没有上升到制度层面，尚未形成系统性的政策、规定，影响到政法专项编制管理水平的进一步提高。经验管理往往会带来管理上的随意性、要求不一致、缺乏权威性等问题。制度具有根本性、长期性和稳定性。严格缜密的制度是加强编制管理的有效手段和重要依据。当前，迫切需要将政法专项编制管理的经验做法进行总结，实现由经验管理向制度管理转变。

结构管理、动态管理、制度管理是紧密联系、相辅相成的，优化结构需要通过动态调整实现，动态调整以优化结构为目的，而制度管理是基础和保障，不论是结构管理还是动态管理，都需要建立相应的规章制度，并通过规章制度来保障和实现。

当前和今后一个时期，加强和创新政法专项编制要着力做好以下工作：

第一，严格控制规模。实践表明，在一定时期内对编制规模进行控制，是加强编制管理、防止编制过快增长的有效措施。2008年，中央编委根据经济社会发展需要，确定了2008－2012年政法专项编制增编总盘子，截至目前，已下达了两批编制，对加强地方各级政法机关力量发挥了显著作用。统筹考虑我国基本国情、整个政法队伍规模、政法工作实际需要、财政承受能力和社会影响等因素，中央确定的政法专项编制总量是适当的，关键是把中央下达的编制落实好、使用好，使之形成战斗力，在今后相当长一段时间内，不宜再开新的增编口子，确保政法专项编制总规模不突破。同时，要认真总结经验，借鉴国内外编制管理的有关做法，积极探索研究符合我国基本国情、与政法工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准。

第二，优化编制结构。要按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的思路，不断调整、优化政法专项编制结构，该加强的加强，该核减的核减，在确保总规模不突破的情况下，通过编制动态调整满足政法机关的实际需要。当前和今后一段时期，要结合政法专项编制管理具体情况，着重研究编制动态调整问题。一是跨层级调整，即参照目前行政编制跨层级调整办法，在不同行政层级之间对政法专项编制进行调整，目前有的地方已经在积极进行探索。二是跨系统调整，即在各个政法系统之间调整编制。三是跨警种调整，即在同一政法系统内部不同警种之间调整编制。动态调整问题比较复杂，涉及方方面面，要在深入调查研究和大量基础性工作的前提下，提出具体有效的办法。

第三，创新体制机制。推动体制机制创新，能够在不增加政法专项编制总量的情况下，盘活编制存量，优化结构配置，挖掘内部潜力，减少指挥层级，推动警力下沉，是提高编制效能的有效途径。体制机制创新应成为今后加强政法专项编制管理的重点方向之一。近年来，不少地方大胆探索警务体制机制创新，比如，有的地方撤销公安分局，做大做强派出所，有的地方撤销派出所，充实强化公安分局，还有的地方整合警种资源，建立交巡警平台等，这些体制机制创新已经初现成效，并积累了不少经验。

第四，建立健全制度。要按照中央关于编制管理的规定要求，总结多年来政法专项管理形成的经验、做法，结合政法专项编制面临的新情况、新问题，制定并完善相应的规章制度，真正做到有法可依。有了制度之后，还要做到有法必依、执法必严、违法必究，加强对制度执行情况的监督检查，切实把各项要求落到实处。要严肃编制工作纪律，对于违规违纪行为性质严重、影响恶劣的，坚决查处，该通报的通报，该处分的处分，真正维护制度的权威。要探索将执行编制纪律情况纳入政法机关领导干部考核内容，建立考核机制和责任追究机制。

（作者系中央编办一司副司长）