关于职责、机构、编制的基础研究

伏 宁

关于职责、机构、编制的基础研究

伏 宁

机构编制部门的工作几乎天天离不开职责、机构、编制。这三个基本概念都包含了什么样的内容和规律性，值得深入研究。

一、政府职责和职能转变

改革开放以来，特别是1988年机构改革第一次提出转变政府职能以来，已过去20多年，其中，哪些是该转的，哪些是不该转的？将来还需不需要转？为了回答这些问题，必须首先明确转变什么？

政府职能一词，传统工具书中没有明确出处。《辞源》、《辞海》、《简明大不列颠百科全书》、《大百科全书·法学卷》中均无此词。只是在《大百科全书·政治学卷》中有一条比较抽象的解释：政府职能就是代表统治阶级实行政治统治和管理公共事务。政府职能一词，在中央文件中有明确出处。1988年国务院机构改革中首次把转变政府职能作为机构改革的关键，但文件本身并未对这一概念做具体解释。在后来的一些理论文章和书籍中有过许多解释，比较集中的意思是：政府职能即国家行政机关依法对社会生活诸领域的公共事务进行管理的职责、功能。我国宪法中也无政府职能这个概念，只有政府职权一词。如果我们把宪法中所表述的政府职权简单地理解为职责+权限，把一般表述的政府职能简单地理解为职责+功能的话，两种表述的共同点是政府职能这个概念都是由两个部分所构成，即前一部分是由法定地位（或固有属性）所决定的责任，即必须做什么；后一部分是履行责任时的权限、功能或效用，即怎样去做、能不能做得到。

由此可见，转变政府职能，实际上转变的是政府职能中的后一部分，即履行政府责任的具体权限、方式、不同时期的重点和所发挥的效用，而不是转变政府的责任，责任不存在转变问题。即该不该做是一回事，是根本；能不能做到、如何做到是另一回事，是方式；所谓“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”等，讲的都是责任，而不是具体行为。相反，“无为而治”、“有所为有所不为”、“有所不为而后可以有为”等，讲的则是行为方式而不是责任。政府对社会负责、对公民负责，是政府与生俱来的责任；但履行这些责任的方式、权限和效用等应该有所约束，并在不同时期有所不同。

2008年国务院机构改革方案和各部门“三定”规定中，突出强化了部门责任，是这次机构改革的一大亮点，为推行行政问责制提供了必要的依据。当出现行政不作为的时候，当出现群体事件、突发事件的时候，当要向某个部门或某个领导人问责的时候，常有人“振振有词”地说，这事不是我的责任，致使过则相诿、难咎其责。因此，强调政府责任意识有重要的现实意义，未来行政管理体制改革的关键，应是进一步强化责任意识，明确政府及其各部门的责任。

二、机构的效用和生长周期

《辞海》中释义，机构本意是各组成分之间具有一定相对运动的装置，能实现某种特定功能的运动，现在泛指工作机关或单位。从机构编制管理的角度来分析，静态看机构，是一种多部分的有机构成，在管理领域是一种组织；动态看机构，是一种做功的过程，在管理领域是一种组织行为。所以光有有机构成还不是机构，还要做功，即运转起来。运转起来就得有效用（或曰功能），效用又有正负之分。一般而言，机构的正效用，包括责任担当、作为恰当、信息聚散等。机构的负效用，包括责任不清、作为不当或不作为、人财物等行政成本。

就机构外部而言，在相同或相近事务领域内，如果只设一个机构，则这个机构的责任最大、权力最大、行为效用最大、信息量最大，即该机构的正效用最大，但这样的正效用会随着增设了相似的机构而减小，即机构的正效用随着机构数量的增多而减少，呈负相关；同时机构的负效用随机构数量的增多而增大，呈正相关。因此，随着机构数量的增加，当机构的正效用不断减小和机构的负效用不断增大达到相当时，此时机构所发挥出来的效用可称为临界效用，达到临界效用的机构数就是该事务领域内可设的最适度机构数，这个最适度机构数可以是一个数值、也可以是一个数值范围。这在研究某一级政府总的机构限额时有用处。

就机构内部而言，机构的正效用随职责增加、规格提高、信息量增大而增大，随内设机构的增多、人员编制的增加、行政成本的增加而减小；机构的负效用则随内设机构的增多、人员编制的增加、领导职数的增加而增加。当机构的正效用不断减小和机构的负效用不断增大达到相当时，该机构所发挥出来的效用可称为临界效用，达到临界效用的机构就是该机构的最佳状态。这在研究单个机构的绩效时有用处。

机构有很多特性，比如系统性、协调性等，对于政务机构来说，还有鲜明的政治性、社会性。这里着重说两点容易忽略的机构特性：一是机构的责任。可以说机构的第一要素就是明确责任，而不是一般所说的目的性，因为设立任何机构都有目的，比如为了解决干部问题“因人设事”所成立的机构，也是一种目的，但不是责任。责任是指对社会、对老百姓负责的责任。由于责任不同，由此产生的机构性质和组织形式就会相应有所不同。二是机构的生长周期。机构也像植物一样，有从幼年到成年再到老年的自然生长周期，当一个机构运转中出了问题时，需要分析，如果是幼年时期、成长中的问题，解决的办法是改进完善；如果是老年时期、衰亡中的问题，就应该创造条件撤并。如果成长中的问题却要撤并它，或者是衰亡中的问题还要勉强保留它，效果很可能适得其反。

比如能源机构，早在1980年就成立过国家能源委，但2年后被撤销。1988年机构改革时组建了能源部，5年后又被撤销。当时设立的能源机构是有一些问题，但现在看来，应该是成长中的问题，本来应该去扶持它、完善它的，但一碰到问题就给撤了。2008年机构改革时，又组建了国家发改委管理的国家能源局。同时，决定设立高层次议事协调机构国家能源委。

再如工业机构，1993年首次提出机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。这意味着在计划经济模式下按工业门类设置的工业专业经济管理部门到了衰亡期了。但实际过程较长，1998年机构改革时仍予保留，认为条件还不具备，提出分两步走，先改为经贸委管理的国家局，过渡三年再撤。到2001年2月正式宣布撤销国家经贸委管理的9个国家局。至此，标志着计划经济体制下由政府分设部门直接管理工业的时代基本结束，社会主义市场经济体制初步建立。

三、编制的效用和使用周期

编制不仅仅是一个名额或数量的概念，同时，也是效用问题。编制的正效用是指使用该编制所产生的工作数量和工作质量。编制的负效用是指使用该编制所需要的经费、办公条件、各项待遇以及增加了的相互关系和协调难度。通常，责任不清和作为不当是机构的主要负效用，行政成本是机构的次要负效用。相比之下，行政成本是增加编制的主要负效用，增加人员之间相互协调关系则是编制的次要负效用。

在工作量一定的条件下，编制的正效用随编制数量的增多而减少，呈负相关；同时编制的负效用随编制数量的增多而增大，呈正相关。因此，随着编制数量的增加，编制的正效用不断减小而编制的负效用不断增大达到相当时，编制所发挥的效用可称为临界效用，达到临界效用的编制数就是该一定量工作所需的最适度编制量，这个最适度编制量可以是一个数、也可以是一个数值范围。总效用不等于每个编制效用的简单相加，而等于每个临界效用的相加。

当一项职责确定下来或工作量一定后，一种办法是编制量不动，提高使用该编制的人的素质和敬业程度；另一种办法是在人的素质和敬业程度一时难以提高时，增加编制（即加人），当增加到整体工作状态开始下降的时候，这个点就是所需的适度编制数。过去按照人口、面积、国内生产总值、财政收入、行政区划等指标，建立过测算体系。但这个测算体系所测算的不是编制量，而是工作量。工作量不能直接等于编制量，这需要一个转换才行，这种转换不仅要考虑到编制的效用与工作量大小有关，还要考虑到与编制的结构有关。比如这批编制中，有多少是低素质的人员以完成简单的劳动；有多少是高素质的人员以完成复杂的劳动；有多少是年龄大的，以缩短编制使用周期；有多少是年龄小的，以延长编制使用周期。

编制效用还与编制使用周期有关，呈正弧线形关系。一般情况下编制刚开始使用时效用较低，一段时间后（使用该编制的人熟悉工作、成为骨干后）编制使用的效用最大，再过一段时间后（使用该编制的人年高体弱或工作倦怠后）编制效用又下降。可见，只管编制数而不考虑使用编制者的实际能力也不行。

一般而言，集中进行机构改革时，更多考虑的是机构或编制的规模效用；而改革之后，更多考虑的是机构或编制的个体效用。但这只是为了分析问题，实际上两种效用是同时存在、互为影响的。效用说或许是推行机构编制管理实名制的基础理论的一部分，其中的数量关系，是可以通过电子政务手段来测算的，包括通过对该项工作过去曾有多少人承担的历史分析和通过对类似工作在其它部门通常是由多少人承担的比较分析等等。值得注意的是，这种测算的结果不一定就是标准，而只是一个参考，就像很多在假设条件下的经济学定律从未算出准确的结果、但仍不失为一种理论一样，这些可以作为实际业务研究的基础。在此之上的较高层次可把机构编制的问题放到党政群机关的整个组织体系中或大体制中去研究；更高的层次则可把机构编制的问题放到人类社会发展的大背景中去研究（或者说可以用同样的思维方法去综合研究），比如机构编制管理中诸多问题的解决是否适应政治上的需要和社会管理服务的需要，是否符合发展的大趋势，是否在现实的博弈中具有可操作性等等（电子政务辅助系统也应该是开放的、主动把这些因素考虑在内的）。在这样立体纵深研究形成的参照系之上，最终经规定程序再决策。

（作者系中央编办电子政务中心主任）