以职能转变为核心积极探索推进大部门建设

陈德铭

以职能转变为核心积极探索推进大部门建设

陈德铭

2003年3月，根据党的十六届二中全会决定，经十届人大第一次会议批准，国务院将原对外贸易经济合作部的职能与原国家经贸委负责的内贸管理、对外经济协调、产业损害调查和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，以及原国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能整合起来，组建了商务部。

从2003到2008年，新组建的商务部按照十六届二中全会精神和国务院批复的“三定”规定，适应内外贸融合发展和加入世贸组织的新形势，积极改革，勇于创新，充分履行职能，逐步将对外贸易、国内贸易、吸收外资、“走出去”、对外援助、多双边经贸合作等各项工作整合成一个有机联系的整体，既迈出了更好地统筹利用两个市场、两种资源，探索走中国特色商务发展道路的关键一步，也走出了我国大部门制改革的探索之路。

2008年以来，商务部继续认真贯彻落实中央的决策部署，以职能转变为核心，进一步探索大部门制改革，推进大部门建设，促进商务事业科学发展，取得了新的成效。

一、进一步探索和明确商务部职能定位

2007年，胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，加强部门间协调配合机制”。探索推进大部门制改革，成为新时期我国深化行政管理体制改革的一个重要方向。

在2008年新一轮国务院机构改革中，商务部以职能转变为中心，积极探索职能有机统一的大部门体制，重点加强经济调节和公共服务职能，进一步理顺与国务院相关部门的职责关系，进一步明确了职能定位。

从职责内容看，以履行经济调节、市场监管、公共服务为主要职能。商务部紧紧围绕政府职能转变的方向界定主要职责。深化流通体制改革，发展现代流通，促进统一、开放、竞争有序现代市场体系的建立和完善，切实推进贸易和投资便利化、维护公平的对外贸易秩序，为企业开拓国际市场和“走出去”提供良好服务，成为职责重点。新的职责规定充分体现了内外贸管理有机融合，既为各类市场主体创造良好商务发展环境，保证商务工作高效运行、科学发展，又为国家宏观调控发挥重要作用。

从职责手段看，主要运用经济和法律手段。在新的“三定”规定中，商务部按照“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的原则，把能由市场或社会中介组织承担的事项转移出去。组织制定发展战略、政策，拟订规划与标准，起草法律、法规，监测分析市场运行，实施重要消费品市场调控等工作，成为商务部履行职责的主要手段。

从职责关系看，与国务院有关部门的关系更加清晰。按照“权责一致”和“一件事情原则上由一个部门负责”的原则划分职责，重点理顺了与发展改革委、人力资源社会保障部等相关部委职责关系，进一步解决了职能交叉、权责脱节等问题，朝权责一致、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理运行机制前进了一大步。

二、进一步优化商务部内设机构设置

行政管理体制改革是一个逐步推进、不断深化的过程。2008年，商务部内设机构按照“三定”规定进行了部分调整，例如，为制止垄断行为和维护公平竞争，新组建了反垄断局；为做好全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办事机构撤销后的相关工作，组建了市场秩序司。这些调整，对商务部完善行政管理、全面履行职能发挥了重要作用。

近年来，新形势发展对商务部内设机构进一步优化提出了更高要求。党的十七届五中全会明确提出，要坚持扩大内需特别是消费需求的战略，加快形成消费、投资、出口协调拉动转变经济增长的新局面。内贸工作成为扩大消费需求的重要“抓手”，要求商务部进一步加强内贸工作，特别是在机构设置上充分体现内外贸融合，实现对国内国外两个市场的统筹管理。此外，2008年商务部“三定”规定的重点是职能再定位及理顺与相关部委的职责关系，司局设置和职责分工未作大的调整，部分司局职责交叉、关系不顺的老问题亟待解决。为此，经认真调查研究并报中央编办批准，2011年上半年商务部对内设机构再次进行调整优化，并突出了以下重点：

加强国内贸易工作，促进内贸统筹科学发展。根据当前和今后一个时期内贸工作的重点，对商务部内贸机构及职责重新规划和设置。将原4个内贸司局与原服务贸易司、原信息化司相近的业务重新归类，使直接与内贸工作相关的业务司局增加为6个；并将原商贸服务管理司更名为流通业发展司，原市场运行调节司更名为市场运行和消费促进司。新确定的6个内贸司局的职责，分别强化了市场体系建设、流通业发展、市场运行与消费促进、市场秩序、服务业发展、电子商务等内贸工作重点，既突出了内贸工作的宏观性、促进性，又尽可能避免职责交叉。

加强服务业、电子商务等重点工作，规范、引导、促进相关业务发展。鉴于发展服务业和服务贸易有利于促进产业结构优化升级、优化对外贸易结构，而服务贸易与商贸服务业有很大的关联性，商务部在原服务贸易司基础上整合组建了服务贸易和商贸服务业司。把主管的各类商贸服务业连同服务贸易统一管理，既有利于整合行政资源，又可以相互促进发展。鉴于电子商务既是一种流通方式，又是一个新兴业态；既涉及内贸，又将成为对外贸易的重要载体；既与生产相关，又可用于推动发展新型消费，形成国民经济发展的新动力，决定在原信息化司基础上组建电子商务和信息化司。

加强国际经贸谈判工作，创造良好国际经贸环境。随着贸易规模的扩大，我国已成为国际贸易摩擦频率最密、牵涉面最广、涉案金额最大的国家，国际经贸谈判特别是贸易摩擦应对任务日益繁重和艰巨。为此，经中央批准，借鉴美国、欧盟和一些国家的做法，商务部建立了国际贸易谈判代表机制，并在部内设立了相应的办事机构。

三、不断加大力度推进商务部职能转变

几年来，商务部坚持依法行政、科学管理、服务大局，着力建设决策、执行、监督既相互制约又相互协调的行政运行机制，不断加大力度推进职能转变，取得了明显成效。

认真落实党中央、国务院对商务部提出的重点工作要求，切实加强各项重点职能。商务部党组着力把握发展趋势，创新发展理念，转变发展方式，完善发展机制，破解发展难题，把发展的途径和方式与发展的成效和结果有机结合起来，努力实现国内外贸易和国际经济合作等重点工作又好又快发展。调结构、转方式、扩消费，坚持出口市场多元化和以质取胜战略、推动利用外资和对外投资协调发展等重点工作，都得到了有效推进。

进一步规范、精简、下放行政审批事项。商务部坚持从有利于深化行政管理体制改革、有利于完善社会主义市场经济体制、有利于从源头上预防和治理腐败等方面出发，进一步规范、精简、下放行政审批事项。微观、事务性的工作明显减少，将更多的精力用于想大事、议大事和办大事。2003年商务部组建时，行政审批事项82项，现已减少至50项，减幅达39%。2011年初步确定进一步取消和调整行政审批事项9项。

推进决策职能与执行职能适度分离。在决策和执行过程中，发挥市场机制配置资源的基础性作用，充分利用部直属事业单位、商协会在提供政策咨询、提供公共服务等方面的执行功能。把商务部主办的40多个展会交给事业单位和商会承办后，部内司局主要负责指导其不断提高展会质量，提高展会专业化、市场化、国际化水平，这些展会的公共服务平台作用得到了更好的发挥。

加强对重点工作的超前研究。商务部通过机制化、常态化安排，加强对商务发展战略、规划、制度建设等重大问题的系统研究，特别是加强对一些全局性、长期性、战略性问题的跟踪研究，提高统筹国内发展和对外开放的能力。要求各司局领导每年必须保证有一定时间深入基层，通过调研提高对形势的分析研判能力，增强科学决策、政策协调以及在复杂局面下驾驭工作的能力，提高工作的主动性、预见性和创造性。

通过转变职能，商务部加强了经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，大部分业务司局逐步从大量的微观审批和具体事务中解脱出来，比过去更有时间、有精力履行宏观经济调节和公共服务职能，把该由自己管理的事项切实管好。党组强调集中人力、精力抓大事、议大事、办大事的要求得以贯彻，决策、管理和服务水平有较大提升，行政效能也明显提高。加强内贸、整合外贸、理清外资、加快“走出去”等重点工作都取得了重要进展。

四、关于进一步推进大部门制改革的思考

探索推进大部门制改革，加快政府职能转变，是党中央、国务院关于深化我国行政管理体制改革的一项重大举措，但大部门制改革也是一项复杂的系统工程，需要在实践中不断研究、探索、完善。

首先，大部门制改革必须以转变政府职能为核心。建设服务型政府是我国行政管理体制改革的目标，而转变政府职能是实现这个目标的方向。在大部门制改革的过程中，只有坚持以转变职能为核心，才能保证改革从方案设计到具体执行各个环节不偏离目标。我们在工作中体会到，商务部组建以来的每次内设机构及职责调整，都是一次深化行政管理体制改革的积极探索，都是一次转变政府职能、加强作风建设、提高服务能力的重要契机。机会把握越好，职能转变越彻底，对工作发展的促进作用就越大。正因为这样，在设计机构调整方案时，始终与创新工作方式和有利于推动政府职能结合起来，始终与清晰界定政府职能、推进行政审批制度改革结合起来，力争实现机构改革与政府职能转变、管理创新的相互促进和相互推动。

其次，大部门制改革是一个循序渐进、不断完善的过程。大部门制改革既涉及到机构整合，更涉及机制重建，不可能一蹴而就。一方面，大部门制改革需要与国家经济社会发展形势相适应。例如，当初组建商务部，是为了适应内外贸融合以及我国加入世贸组织的形势要求，中央所做出的一项重大决策；商务部内设机构数次调整，则是为了适应当时商务发展的新情况、新变化。另一方面，大部门制改革涉及到机构重组、职能调整以及人员调配，会遇到各种复杂的问题和矛盾，需要坚持循序渐进，先易后难，逐步探索，分步实施。

第三，大部门制改革要坚持内外兼修。机构职责的分分合合只是手段，真正实现职能的转变，体现出大部门综合服务、宏观管理水平的提升，必须保障大部门从外到内在决策、执行、监督等环节的相互制约、相互协调。外部调整与内部调整必须相辅相成、相互促进。商务部在一些工作领域仍与其他部门存在职能交叉或关系不顺的问题，内部机构职责调整后，一些工作还必须通过外部调整才能加以有效推进。

第四，大部门制改革要进一步加强理论研究和工作指导。实行大部门制没有统一的模式，各个国家的国情不同，部门设置也不同，没有现成的模式可循。因此，加强对大部门制的理论研究，发挥理论对改革实践的指导作用，具有十分重要的意义。总体看，由于起步时间还比较短，我国理论界和有关部门对大部门制改革的研究深度还有限，不能完全满足改革实践的需要，有待于进一步集中力量加强研究。从实践层面看，近些年来特别是党的十七大以来，从中央到地方都进行了大部门制改革的探索，取得了积极进展，积累了宝贵经验。及时对这些经验加以总结，有助于进一步深化对大部门制改革的理论研究，更好地指导下一步大部门制的改革。

（作者系商务部部长）