“社会”的崛起要求党必须切实转变执政方式

任学辉

党的十七大报告中提出的“社会建设”的“社会”概念，是指与政治、经济、文化相并列的狭义层面的“社会”，是一个在整体社会领域中的具体领域“社会”也可以理解成是对市民社会、民间社会、公民社会、社会组织等概念的简称。过去20年里，世界上发生了一场全球性的“结社革命”，涌现出一大批非政府组织，这些组织不仅深刻地改变了发达的资本主义世界，也在一定程度上冲击和影响了社会主义国家。正如美国学者莱斯特?萨拉蒙所言:“各国正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”［1］南美、南亚和非洲的一些国家的实践似乎证明了，如果没有发达的公民社团，即使建立了市场经济和民主政治的制度框架，也不能收到预期的理想效果，健全的公民社会是有效的市场经济和民主政治的基础。

当前，面对“社会”的兴起，我们党的一些组织仍然照搬传统的党建套路，不能主动应对形势的变化，及时改进工作方法和手段;党的领导方式和执政方式基本上仍是行政命令式的。因此，党必须适应因“社会”发展而带来的权力的转移和进一步的民主化趋势，在权力主体多元化和进一步民主化中找到自己的位置，正确处理执政党与国家、“社会”的关系，切实转变执政方式。

一、党应实行宏观式执政

与西方政党相比，我们党最大的不同是，党手中长期握有国家权力，党组织带有国家化、行政化倾向，党在执政模式上具有具体执政、一线执政的特点。多年来形成一种观念，只要认为某件事很重要，就要由党来管，自觉不自觉地把执政等同于行政，把党的领导等同于具体管理，把由民作主等同于代民作主，把党对国家政权的作用方式等同于党对“社会”的领导方式。党管得越来越多，如党管大学、党管稳定、党管机要、党管信访、党管计划生育、党管机构改革等等，而“管”的含义又不是十分清楚，“管”的制度机制又不是很科学合理，导致党干预过多，而实际上效果却很差，不仅浪费公共资源，而且也不能及时有效地解决本应解决好的问题。党看似十分强大，但强大背后却是政党在基层提供公共产品方面的无能。它以追求“强政党”为起点，但却以基层“弱政党”为结局。中国改革中出现的困难，很大程度上就是源于全能政党导致的政治上的无奈。只有实行宏观式执政，把党的权力从过于宽泛具体的社会责任中摆脱出来，破除全能主义政治的束缚，中国“社会“发展的根本性难题才能得以克服。

党的宏观式执政要具有全面性。作为一个执政党，它有责任把社会上不同的阶级、阶层、集团凝聚在一起，共同建设社会。中国共产党是工人阶级先锋队，这个阶级的先进性本身就要求党同时成为最广大人民群众根本利益的忠实代表，通过代表最广大人民群众的根本利益，来扩大自己的群众基础。党只有具有更广泛、更坚实的社会基础和更先进、更真实的利益整合，才能实现宏观式执政。执政党的性质并不是“全民性”的，但它的作用却是追求“全民性”的。以前对“全民党”这个概念一直持否定态度，认为它扼杀了党的阶级性。其实，对于任何一个执政党来说，都有把本集团利益与全民利益更好协调起来的问题。如何使自己的政党更具有人民性，如何把“本阶级”与“全民”这两者协调起来，是作为一个执政党必然要面对和处理好的基本问题。从某种意义上说，一个执政党强调自己的人民性，是该党力图从宏观上强化自己整合功能的体现。

党的宏观式执政要具有超脱性。党对中国社会的领导是全面性的，但全面性不等于事无巨细、事必躬亲。国家管理、社会事务和经济活动具有具体性或微观性，而党对社会事务的领导主要是思想领导、政治领导，而不是具体管理，具有超脱性。正如十六大报告所指出的，“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致开展工作。”党应把职能重点放在制定和维系一个公正的游戏规则上来。在中国现代化过程中，建立一种公正、开放、透明的体制机制，扩大公民的政治参与机会，清除腐败，比单纯地直接下场“踢球”，或迫于形势压力强行干预的做法更为合理、更为重要。

党的宏观式执政要具有居中性。党作为国家和“社会”的最高领导者，要站好位，要站在居中的位置上，从而实现自身历史方位的转变。既不完全站在国家一边，也不完全站在“社会”或市场一边，而是站在三者的中间进行调节。既不为袒护政府而排斥“社会”，也不为取悦“社会”而完全站在反对政府的立场上。因为党现在是执政党，要求同存异，使各方协调稳定，这样，各个社会子系统之间的关系才能通过不断的调整而正常发展，社会也得以健康成长。因此，在党从政府退缩的同时，政府也应逐步把过去属于政府的权力还给“社会”，向“社会”分权。党应以谦卑之心对待民间力量，找到政党力量与民间力量的黄金分割点，把应由社会组织承担的职能有序转移出去，构建政党和社会组织共同管理公共事务的新格局。

党的宏观式执政要具有科学性。“中不偏，庸不易”。党要实行宏观式执政，一定要注意判定清楚是非曲直，保证执政的科学性。既要坚持既有的合理的东西，又要听取来自“社会”、市场等方面的要求和呼声。谁有理一些，究竟向政府偏一点，向市场偏一点，还是向“社会”偏一点，在哪些方面坚持一些，在哪些方面改革一些，要实是求是地判断、分析，求得改革、稳定和发展的平衡。同时，要以“三个代表”为总的原则，做到与时俱进，保证党在长期的执政过程中具有科学性。

实行宏观式执政，反映了当今政党政治发展的大趋势。在当代西方，和平运动、生态运动、人权运动、女权运动等新的社会运动蓬勃兴起，数量庞大、形式多样、分界模糊的各种新中间阶层加速发展，社会结构由所谓“哑铃型”向“橄榄球型”转变，政党的阶级代表性也随之呈现出多样化、间接化、隐蔽化特征，党魁党、阶级政党、团体性政党等传统政党逐渐向宏观式执政模式发展。执政党要努力保持自己的基本群众，又要尽可能广泛地顾及其他社会阶层的利益、愿望和要求，寻求不同社会利益群体之间的共同点，政党政治的兴奋点已经从过去单一的政治斗争目标拓宽到经济社会发展这些人们普遍关心的问题上。这是西方传统政党试图迎合利益多元化发展的的时代反映，是西方政党政治中带有普遍性的现象。

二、党应实行间接式执政

与宏观式执政相联系，党应实行间接式执政。在传统的执政方式中，党直接要求国家政权的作为或不作为，把国家政权独有的强制性转化为执政党的组织属性，整个社会生活也被纳入党的强制性的支配和控制之下。这不仅不利于执政党自身建设，而且压缩了国家的自主性空间，“社会”也处于最弱势，大量应该由国家或社会子系统承担的责任却由执政党去完成，导致执政党越位、错位或者缺位现象严重。因此，面对“社会”的崛起，党必须改变过去长期存在的直接式执政方式，实行间接式执政。

党应按照总揽全局、协调各方的原则，充分发挥人大、政府、政协、人民团体和其他方面的职能作用。要支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督;要支持政府履行法定职能，依法行政;要支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能;要支持社会团体依照法律和各自章程开展工作，加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，充分发挥社会团体的桥梁纽带作用。公民、法人、机关、组织都要依法行使权利，履行义务，使党的领导间接地在更高层次上得以实现。

特别是要注重发挥“社会”在协调利益关系、缓解利益矛盾方面的重要作用。比如，作为社会子系统一部分的工会，执政党可以调控工会和企业主之间的谈判，但是不宜越俎代庖直接取代工会去维护工人利益。随着社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会利益主体之间的利益冲突不可避免。如果处理不好，将会引发一系列的社会问题，加大社会风险。近年来，一些地方由于经济利益关系处理不当引发的社会矛盾和冲突，往往与当地党委政府直接介入经济活动、充当一方利益主体的代表有直接关系。这种直接型的领导模式可能带来效率，但也同时拉近了陷入矛盾漩涡的距离，导致了社会矛盾向党委高度集中，党委往往成了社会矛盾和冲突的焦点，这是党委不能承受之重。因此，必须最大限度地突破这种制度惯性，实现向间接式执政的模式转变。

在党的五种领导途径中，主要应通过前三种来实现对“社会”的领导。首先，应通过提出政治路线和方针政策来实现执政。包含从政治路线、方针政策上领导国家政权及其建设，指引和掌握国家政治生活的发展方向，确保全体人民管理国家和社会事务的权利及有效地实际参加管理等。其次，应通过提出立法建议并指导立法来实现执政。要使党的主张经过法定程序变成国家意志，即通过法律和法令来实现党的领导，这是党实现政治领导的基本形式。再次，应通过选拔和推荐重要干部到国家政权机关中任职来实现执政。通过党员的政治影响，用民主的方法，把党的路线、方针、政策通过国家的形式传达给全社会，使整个决策过程更加民主化，党的执政更具合法性。对社会进行文化渗透，主要以党的干部为载体。需注意的是，党“推荐重要干部”，不是推荐所有的干部;是“推荐”而不是由党组织直接委任或决定。

应建立政党与“社会”的关系机制。这种关系机制可以分为三个层次。第一个机制通过立法明确界定党与“社会”的边界，确立民间组织的设立与撤销程序、活动范围和原则、基本体制、基本管理原则和活动方式，规定民间组织与其他社会组织的关系等。党在这个层面上的领导带有强制性。对于党的领导的意见，民间组织只能通过人大修正立法的方式加以改变。第二个机制是政府层面，党依法领导国家机关，通过它们和党的职能部门实施法律赋予的社会管理权，党在这个层面上的领导带有行政的强制性。第三个机制是基层组织的，即通过民间组织内的党员的模范示范作用和党组织的宣传与监督工作，引导民间组织按照党的方针政策和国家法律法规开展活动。党在这个层面上的领导是没有法律或行政约束力的。

西方政党在数百年的演进和发展中，形成了间接执政、幕后执政和轮流执政的运行模式。西方执政党间接发挥政治作用，主要体现在执政党对立法权、行政权和司法权的影响、渗透和控制上，其中集中体现在对政府行政权的控制上。执政党与政府的职能有着较为明确的划分，执政党一般不直接参与政府决策和政策执行，政党始终处在相对超脱的位置，即便是执政党组阁的政府出了问题，民众质疑的对象更多的是政府本身，而不完全迁怒于执政党，使执政党随时出现合法性危机。但执政党对政府行政权的控制却是无孔不入、无所不在的。这种间接执政模式，对我们有着很好的启示意义。

三、党应实行协商式执政

所谓协商式执政，是指在一个多元化的社会中，各个社会主体平等地参与公共政策的决策，通过广泛的讨论对话、妥协退让，形成共识或找到最大的共同点即共同利益，做出具有集体约束力的决策。协商式执政的基本主体是公民、政党、政府、民间组织、利益集团，协商过程就是各政治主体之间的互动过程，即在公共利益的框架下，在法律、制度或政治惯例的保障下，互相提供信息、交流意见、沟通理解，通过有效的协商达成利益表达和利益实现，以维持“大同”和稳定。它强调政治主体之间地位的相互尊重，信息的相互对称和利益的共存共赢，因而容易在沟通中达成谅解、平衡与合作的政治关系。执政党应以怎样的执政方式实现包括“社会”在内的政治认同呢?那就是要通过实行协商式执政来实现。党既要履行社会功能，又要履行政治功能，也要通过制度性协商把二者得以联接起来。

在一党长期执政的条件下，建立制度化的协商体系非常必要。中国共产党作为权力运作的唯一主体，政治权力流向是自上而下的，党作为凌驾于国家和“社会”权力之上的唯一政治主体，集决策、执行、监督于一体，缺少社会权力自下而上的调和与监督，客观上往往使一些民主党派、政协组织、社会团体等力量处于边缘化状态。面对各种新的社会力量的崛起，党应实行协商式执政，积极稳妥推进社会管理体制改革，在执政党和非政府组织之间建立对话、协调多元协商机制，形成“和而不同”“多元共处”局面，积极进行社会总协调。协商式执政有利于拓展党联系政府和“社会”的桥梁作用，有利于包容更多政治主体的利益诉求，在整合政治体系、提高执政绩效、维持和巩固执政合法性等方面都具有积极意义。没有这样的协商机制，仍然以高度集权的严格等级制的行政组织方式来解决网络化时代的社会问题，不仅无助于建立一个生气勃勃的社会，而且无助于解决问题，反而会积累矛盾，执政党的“最大危险”——脱离群众也会变成现实。

实行协商式执政，党不仅要对各种社会主体进行主导性协调协商，还应提倡、保护民间组织在相互之间或组织内部进行协调协商。“社会”的发展并不必然带来社会的公正公平。”“社会”可以成为维护自身权利的平台，也可能成为扩大社会不平等的工具;“社会”的发展，可能使人们的处境得到改善，也可能使不同群体之间的差距进一步扩大。有的民间组织人数很少，但却很有能量，这样的组织可能获得更多的资料配置。因此，通过协商的方式，可以能使弱者和强者都有争取自己利益的大致相等的机会。另一方面，“社会”是网络式的，而不是层级式的，每一个社会主体会面对其他众多社会主体。在这种开放的社会平台上，任何一个民间组织要想生存与发展，都需要与其他民间组织和平共处，这就使利益各方进行有组织地协调显得非常重要。不能单纯强调竞争或斗争，也要提倡协商与妥协，才有利于矛盾问题的解决，使民间组织的运行始终处于法治的轨道。

随着“社会”的发展，社会管理的过程不再是“统治”(govenment)，而是“治理”(gocernance)。20世纪70年代，金耀基在研究香港政治的时候，提出了“行政吸纳政治”概念，它有两大法宝，一是“精英吸纳”，二是“决策咨询”。“‘咨询性政府’一词足以恰当地描绘香港政治的最主要的特征。”［2］在权威主义体制下，在没有其他“有用的”政治设置的社会中，行政吸纳政治或政治行政化也许是唯一可行的政治整合机制。学习理解“行政吸纳政治”这一概念，有助于我们实行协商式执政。

社会组织的发展，使得良好的沟通协商在党的基层活动中具有极为重要的意义。党的领导模式由过去的权力控制变成沟通协商、变成“双向互动”，使群众由原来的客体下位上升为的主体上位，党组织和党员干部由发布指示者变成了倾听者，由原来指挥群众的习惯转变为努力去理解群众、争取群众的思维。实践证明，党高度重视与“社会“的有效沟通协商，对民众要求积极回应，不仅可以减少民主进程中的风险，而且可以有效转变执政党的领导方式，克服一些党组织和党员干部高居于“社会”之上、脱离群众的问题，使政党回归其本原位置，纠正其功能扭曲，更好地把党的根基扎到基层。

四、党应实行程序式执政

程序是指按时间先后进行的过程、顺序和步骤，是制度化了的方式和过程。它反映了事物之间客观的、内在的联系，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。程序的价值就在于其以公开的形式给人以公正感，它既能约束权力行使者的恣意妄为，也为所有利益相关者提供参与机会。与之相反，玩政治的执政方式是多变和灵活，为了达到某种目的，可以不择手段，玩弄权术，背信弃义。政令的频繁变动和溯及既往，会导致执政者的信誉下降和人们对行为结果的未卜心理。尤其是影响私人权利的政策突然改变，往往成为有权势而胆大妄为者的特权，而成为勤奋但信息不灵者的圈套。因此，“社会”崛起之后，党应实行程序式执政，任何执政行为都必须采取一定的方式、具有一定的形式、履行一定的手续、遵循一定的步骤，反对那种脱离程序的所谓灵活性，反对朝令夕改和没有连续性，杜绝领导行为的恣意、鲁莽和专断，增强民众对制度和法律的信仰，提高党的执政威信。

政治文明的主要内容之一就是政治领导行为的法律化和程序化。法律本身就是一种程序和规范，就是对法人、自然人该做什么和不该做什么作出的强制性规定，程序是法的应有之义和自然体现，也是法得以贯彻实施的保证。依法执政的必然要求是执政者在领导行为上依程序执政。马克思早就说过:程序是“法律的生命形式，因而也是法律的内部生命表现”。［3］执政程序也是全国人民意志的体现，是党的意志和主张的体现，是实现社会公平公正的重要形式。按程序办事，虽然要耗费时间，但由于它的有序并能够通这种有序对资源进行合理地配置，恰恰能够获得较高的效率;相反，不讲程序很容易使党的执政行为陷入杂乱无章之中，无法高效地配置各种资源，反而降低效率。实行程序式执政，是对党和政府行为的基本要求。但是，在我国历史上，历来有重实体、轻程序的传统，程序观念和程序规范的缺失，始终是党提高执政能力和水平的一个主要障碍。美国研究中国政治的著名学者李侃如(KennethLieberthal)论及20世纪中国政治的两大致命弊端时曾指出:“中国政体有一些先天的缺陷，最突出的有两点，一是中国领导者向来善于组织出复杂的官僚结构，但却无法周密地制定出政治程序与制度，以避免因为自己的权力斗争而打乱整个体制;二是中国人民一直得不到机会去发展正常地参与政治的办法。”［4］而“社会”的崛起，将有力推动执政党实行程序式执政，极大有助于解决这一历史性难题。

首先要做到程序公开，这是党实行程序式执政的必要前提。有的机关及其工作人员动辄以保密为由拒绝向相对人提供依法应当提供的相关信息，没有信息公开的理念;有的部门运作规则和办事程序不向群众公开，或随意简化办事程序，让遵守者不知道如何去做;有的部门遇事不按程序办理，相互扯皮推诿，不讲效率，搞公文“旅行”，人为地设置不必要的关卡和障碍，使相对人无所适从，承受了不必要的经济和精神负担;还有的机关信息不公开，使相对人无法了解、掌握必要的信息，进而无法有效地参与程序，维护自身的合法权益等。因此，实行程序式执政，要公开党政机关行使职权的依据，应当公开而没有公开的职权依据，不能成为机关行使职权的依据;要公开有关信息，除了涉及国家秘密、依法受到保护的商业秘密、个人隐私的信息外，应当尽可能公开相关的信息;要公开决定，应当向相对人公开的决定没有公开的不具有执行力，对于一些重大的、涉及社会公共利益的事项，应当采取多种形式向社会公布。

其次，必须确立程序正当的法律地位，这是实行程序式执政的关键。有些机关的工作人员甚至领导干部的程序观念还比较淡薄，总认为按法定程序办事太麻烦;有些人受“官本位”的影响，置法律于不顾，凭主观意志办事，完全不讲程序和章法，有的甚至“以言代法”、“以权压法”;有的机关及其工作人员关起门来拍脑袋作出决定，没有听取相对人的意见和申辩的观念;有的机关及其工作人员千方百计争着处理与自己有利害关系的事务，没有回避的意识;更有一些公务人员在许可的审查与批准过程中受贿索贿等等。这些都是不利于“社会”的成长、公民社会的形成的。实行程序式执政，必须确立程序正当的法律地位。程序正当准则在世界许多国家得到确认和广泛适用。其中要确立两条基本准则:一是党和政府实施任何行为，参与该行为的官员如果与该行为有利害关系，或者被认为有成见或者偏见，都应当回避，否则，该行为无效;二是任何人在受到惩罚或者其他不利处分前，应当为之提供公正的听证或者其他听取意见的机会。

再次，必须用制度规范决策行为，这是实行程序式执政的重点。只有遵循科学的决策程序，才能保证决策的质量和水平。长期以来，我们的制度建设的随意性较大，不能全面、真实、有效地反映客观规律及人民群众的需要，在全面、有效地解决实际问题时显得有些力不从心。如目前我国的决策尚未建立起完整严谨的程序和规范，由于程序理念的缺失，不少部门都以一种内部行为的方式决策，只进行内部的调查、论证，既没有建立民主参与的渠道，也没有设置理性论证的环节。决策权力集中和程序不受制约使得主观决策、重复决策和错误决策的现象时有发生。各级党政机关及其工作人员惟有严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他执政事务，才能既不失职不作为，又不越权乱作为。

总之，面对“社会”的崛起，党必须切实转变执政方式，实行更加柔性的执政策略。党的组织力量应更强大，活动方式应更灵活，硬的更硬，软的更软，避免陷入“一放就乱、一乱就统、一统就死”的怪圈。这种转变除了依靠党的权威外，更重要的要靠宪法和法律的力量。这种转变，不仅是为了建设一个强有力执政党，更是为了使党能够承担起主导社会转型的历史重任。如何使党摆脱传统型政党模式，重新调整自己的角色定位、执政方式以及历史作用，是后全能主义时期最具决定意义的事。

［1］［美〗莱斯特·萨拉蒙:《非营利部门的兴起》［A〗，何增科译，《公民社会与第三部门》［C〗，何增科主编，北京社会科学文献出版社，2000年版.

［2］金耀基:《行政吸纳政治——香港的政治模式》，《中国政治与文化》，牛津大学出版社1997年，第27页.

［3］《马恩选集》第1卷，第178页.

［4］［美］李侃如:《治理中国》。台北1998年版，第3页.