社会主义新农村建设中村民自治问题研究

周富宝

（中共湖州市委党校，浙江 湖州 313004）

社会主义新农村建设中村民自治问题研究

周富宝

（中共湖州市委党校，浙江 湖州 313004）

村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。村民自治在社会主义新农村建设中发挥了重要的作用，但亦存在一些问题，影响着村民自治的进程，影响着社会主义新农村建设的推进。全面推进村民自治，研究解决村民自治中存在的问题，对于加快推进社会主义新农村建设具有重大的意义。

村民自治 社会主义新农村建设 作用 问题 对策

村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。建设社会主义新农村作为现代化进程中的重大历史任务，在全国开展新农村建设的重要时期，加强对村民自治问题的研究，对于加快推进社会主义新农村建设具有重大的意义。

一、村民自治在社会主义新农村建设中的主要作用

中共中央国务院 《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。而其中的“管理民主”，概括了村民自治工作中 “三个自我”、“四个民主”的主要内容，体现了党对推进农村基层民主政治建设工作的新认识，体现了以人为本的科学发展观的要求，体现了党中央对建设社会主义新农村的高度重视和殷切希望。建设社会主义新农村，必定涉及到村民自治这个农村基层社会的基本制度问题。所以，把握村民自治与社会主义新农村建设的关系问题，对推动新形势下的村民自治工作具有重要意义。

1.村民自治是调动农民群众建设社会主义新农村的迫切需要。推进社会主义新农村建设，主要依靠农民群众。新农村建设进展如何，很大程度上决定于农民群众参与建设的积极性和创造性，这是显而易见的道理。怎样才能有效地调动农民群众的积极性和创造性，关键是发展村民自治，建设农村基层政治文明。农民群众在勤劳致富迈向小康的进程中，民主权益意识迅速觉醒并日益增强。如果说20年前村委会民主选举，还需要再三对村民进行动员和说服的话，那么现在的村民群众远远不止满足于村委会的民主选举，他们还需要深层次的民主需求。根据笔者对部分行政村的抽样调查，村民们有98%希望通过民主选举产生信得过的村委会成员；有95%希望村务决策民主化，希望自身能够有机会平等地参与村务的决策，促进村务决策合理化、科学化；有97%希望村务公开化并民主管理村务，使自己拥有较多的知情权、参与权和监督权，维护村务运行环境的公开、公正、公平。在当前的农村社会中，农民群众渴望民主制度建设，这是发展农村经济、推进农村社会进步的内在要求。因为村民自治可以使广大农民能够有机会平等地参与农村经济、政治和社会生活的管理，可以调动农民群众当家作主、建设社会主义新农村的积极性和创造性。

2.村民自治是构建社会主义和谐社会的基础工程。和谐社会的基础在乡村，只有一个个乡村和谐了，和谐社会才有坚实的基础。要构建社会主义和谐社会，村民自治组织发挥着协调利益、化解矛盾、排忧解难的重要作用。多年来的村民自治实践充分表明：村民民主建设好了，就对农村产生了重大的现实作用和深远的影响，农村社会安定团结，农民群众心明气顺，各项事业蓬勃发展；否则，就削弱农村班子的战斗力，不利于农村社会的稳定，阻碍农村的发展，拖了社会主义新农村建设的后腿。具体地说，村民自治可以实现这么几个目标：一是可以推进村级组织建设。通过民主选举，一大批政治素质高、思想品德好、懂经济、会管理、能带领村民勤劳致富的能人，逐渐地走进了村委会班子，不断地增强村委会的凝聚力。二是可以促进农村事务决策的合理化、科学化。如在投资办厂、建校修路、通电通水等方面，通过集体决策，避免了盲目性，减少了损失，获得了很好的成效。因为村民自治使广大农民能够有机会参与农村经济、政治和社会生活的管理，能够发表自己的真知灼见，使得村里的决策能够集中农民群众的聪明才智，并体现农民群众的真实意愿。三是可以改善农村干群关系。实践证明，村民自治能够化解农村热点疑点难点问题，促进农村社会安定团结和精神文明建设。

3.村民自治是推进社会主义新农村建设的重要目标之一。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨会上强调：当前和今后一个时期，建设社会主义新农村要抓好六项主要工作，其中之一就是要：扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。可见，村民自治是社会主义新农村建设的重要任务之一。党的十六届五中全会描绘了社会主义新农村的景象：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”这20个字是对社会主义新农村的高度概括，全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。实现这五句话提出的要求，就是农村各方面实现协调、全面发展的过程。如果只抓经济指标，而忽视民主建设，村民群众不能心明气顺，农村社会就会出现不公正、不公平，并由此带出许多难点问题，乡风不能平静，自然也就谈不上文明。因此，必须以经济和民主政治建设协调发展的观念和行动，在发展农村各项事业中积极发展民主政治，推动政治文明建设，让村民自治的成果促进和保证农村物质文明和精神文明建设，从而全面推进社会主义新农村建设进程。

4.村民自治为化解农村干群矛盾、建设和谐新农村创造了条件。村民通过参与村委会的民主选举，行使了对村级领导的推举罢免权。村民可以运用手中享有的权利来表达自己对不称职干部的不满，《村民委员会组织法》（以下简称 《村组法》）规定：全村1/5的选民同意可以提出对村委会成员的罢免案，村民过半数同意罢免即可罢免村委会成员。在村民自治中村民还有权利监督村委会成员的公务行为，村委会也有义务公开村务，接受村民的监督。群众要求公开什么就公开什么，关心什么就公开什么，这样一来村干部与村民的矛盾就减少了，农村社会就有了稳定协调的根基。村民自治使村民民主权利到位，干群关系得到了很大改善，为建设和谐新农村创造了有利条件。

二、社会主义新农村建设中村民自治存在的问题

社会主义新农村建设中村民自治发挥了重要的作用，取得了较好的成效，但必须正视存在的问题，主要是以下几个方面：

1.民主选举方面存在的问题。有的乡镇，村仍有不尊重村民意愿的现象，如指派候选人或内定候选人；选举的某些环节不够规范，如正式选举的投票方式、秘密投票处的设立、流动票箱的设立等；有的候选人通过请客、送礼拉选票，甚至通过金钱贿赂选民；宗族势力在某些地方仍有干扰，少数地方的选举被宗族所操纵。

2.乡镇政府与村民委员会的关系问题。由于《村组法》关于乡村关系的规定过于原则，又没有相关的配套制度，影响了村民自治的实现。主要表现在乡镇政府以行政命令代替了指导、支持和帮助，过多地干涉了村民委员会自身的事务，甚至直接干涉了村民自身的各种权利。如有的不尊重村民的民主权利，干涉村委会选举，或想方设法使自己中意的人选当选，甚至不惜使用违法手段或随意违法撤换村委会成员，不考虑村民的意愿；有的不尊重村委会的法律地位，干预村委会的工作，对村级财务管理越俎代疱；有的不尊重村民会议和村民代表会议的权利，用行政命令代替村民会议和村民代表会议的决定。一些乡镇干部习惯于靠行政命令开展工作，有的甚至还强迫等等。

3.村党支部与村委会的关系问题。村党支部与村委会发生摩擦和冲突，造成关系不协调，造成内耗，这是一个不容忽视的问题。从我们抽样调查的情况来看，两者关系协调和比较协调的占到85%，但不协调的状况依然存在，既有认识问题，也有制度上的职责不明问题。从认识方面来说，有的村委会成员认为自己是全村村民选举出来的，而村党支部书记只是占村民总数极小一部分的几十个党员选出来的，于是认为村里的事应该由村委会做主，不尊重党支部的领导；有的村党支部认为，村党支部是领导核心，就是要领导一切，于是就大包大揽，影响了村委会正常应行使的权利。从职责不明方面来说，《村组法》中的责权规定过于原则抽象。虽然明确规定村党组织是“领导核心”，但对村党组织如何发挥领导核心作用，村内哪些事务归党组织决定，哪些事务由村委会管理，都没有可操作性的规定。

4.村务公开和民主管理方面的问题。虽然中央就村务公开和民主管理的内容和形式作出了具体的规定，但具体实施中没有到位，主要表现在：一是公开形式单一。只是在村委会所在地的村务公开栏张贴这一种方式。不到村委会办事的村民根本不知道村务公开栏有些什么。二是公开的内容简单、笼统、不全面。据调查目前公开的内容基本上是村级财务，但也很笼统，没有明细；其它如集体资产、集体土地、集体建设项目等村级事务基本上没有公开。三是民主管理流于形式。有的村一年也不召开一次村民会议或村民代表会议，村里的事务由村干部说了算，村民自治往往变成了村干部自治。有的村建立的村务公开监督小组、民主理财小组不是经村民代表会议选举产生，而是村干部指令或授意产生，起不到应有的监督作用。

三、完善村民自治制度，加快社会主义新农村建设

实践表明，全面推进村民自治，解决村民自治中存在的问题，对于加快推进社会主义新农村建设具有重大的意义，为此，应采取以下对策。

1.完善、创新村民自治的相关配套制度。一是完善民主选举制度，尽快出台更具操作性的“村委会选举法”，使选举的实施能在《村组法》和“村委会选举法”指导下进行；完善村民会议和村民代表会议制度；完善村级财务民主管理制度；完善村级组织和成员进行民主评议的制度；完善村务公开、财务公开制度；完善村干部离任和审计制度；完善村民自治章程和村规民约制度。二是积极推进村民自治制度创新。村民自治发展到今天，虽然有了法律法规规定，但与社会主义新农村建设的实践需要还有很大的差距，比如：村民选举委员会的推选程序、村民委员会候选人的资格限定、村委会成员的罢免程序、村级重大事务民主决策程序、村民代表会议议事程序等亟待创新。三是建立村民自治的司法救济制度。如对自治机构损害村民自治权利及不积极履行自治权职责的行为，规定村民可以向人民法院提起诉讼，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

2.完善乡村治理新机制。管理民主就是要使村民自治落到实处，这是社会主义新农村建设的重要内容，也是乡镇政府的一项重要任务。在建设社会主义新农村过程中，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分尊重村委会的自治权限，还权于民，少管村级事务，多做服务工作，使村民自治名副其实。乡镇政府要大力推行政务公开，畅通信息发布渠道，方便群众办事，接受群众监督。为进一步理顺乡镇政府与村委会的关系问题，可从实际工作需要出发，列举出哪些事项需要乡镇政府进行指导、支持和帮助，哪些事项是村委会自治范围内，乡镇政府无权干涉的，在何种条件下乡镇政府必须对哪些事项提供支持、指导和帮助，在何种条件下村委会必须自觉协助乡镇政府工作，如果乡镇政府越权干涉村级事务或村委会拒绝依法协助乡镇政府工作，应该如何处置等，加以具体规定。

3.明确村党支部和村委会的职责权限。要在《村组法》和《中国共产党基层组织工作条件》的原则规定基础上，明确村党支部和村委会的职责和权限，既要加强村党支部对村委会工作的指导和监督，又要充分发挥村委会的作用。应明确村党支部对村民自治的领导作用主要是政治领导、推荐候选人、宣传政策等，村委会要积极维护党支部的领导核心地位，自觉服从党支部的领导。在此前提下，依法独立开展自治活动，负责处理村级事务。同时应制定各自的基本工作程序、议事规则，特别是要有健全的监督制度，将党支部和村委会的活动置于有效的监督之下，使党支部书记和村委会主任严格按照制度规定履行职责。可偿试对村党支部选举的信任投票，即在村党支部的选举中支部成员不仅要经过党员的选举投票，而且还要通过普通村民的信任投票，此办法可有效解决村党支部在村民自治中的领导权威问题。

4.规范村务公开和民主管理制度。实现村务公开和民主管理的规范化、制度化是促进社会主义新农村建设的重要保证。村务公开的关键是要切实做到真公开、常公开，公开、公平、公正地办理村务。村务公开应当向政务、事务、财务全方位拓展，向办事标准、办事程序、办事结果全过程延伸。具体要做到以下几方面的“规范”。一是要规范村务公开的内容。内容公开是村务公开的实质，可由村民代表会议研究决定需要公开的内容。二是要规范村务公开的程序。公开的程序是保证公开效果的重要环节。公开的情况要经过必要的审核；公开的结果要以一定的方式和群众见面。三是要规范村务公开的时间。要根据公开内容的不同，规定统一公开的时间。四是要规范村务公开的管理。必须建立健全管理组织和管理办法，同时进行必要的督查。可定期或不定期对村务公开的情况进行检查，从中发现问题、解决问题。公开的结果是要让村民满意。这是实行公开的目的，也是衡量村务公开效果的标准。

2011-05－06

周富宝，浙江省湖州市委党校教师。

马俊