市民化与农民土地资源流转的公共政策

徐溯

(北京大学政府管理学院，北京 100871)

在经济发展和社会进步的向度上，推进城市化进程都是当前中国公共政策的重要议题。在中国现实发展的意义上，城市化或城镇化的本质含义是一部分农民变成市民的过程。城市化的首要特征是城市人口比重的增加，因此，城市化的实际意义是农村过剩劳动力，也就是一部分可能转化为城市居民的农民转化为市民的现实过程。从公共政策的意义上，推进城市化进程的公共政策就是加速市民化的公共政策，一方面消除当前制约市民化进程的体制和机制因素，另一方面构建加速推进市民化的激励机制。

一、当前市民化进程中的土地资源流转问题

财产资源是人身以外的首要资源，也是人自身存在和发展的重要基础。对于市民化进程中的农民来说，除了可以完全实现同步迁移的货币资产外，最重要的财产资源就是土地和宅基地。土地(承包和经营)和宅基地是农民在农村赖以生存的基础，同时通过土地和宅基地提供的自给自足生活的基本保障功能，农民可以践行低成本的生活方式。从这个意义上说，对于进城农民，土地和宅基地作为基本财产资源的流转直接关系着农民的城市生活状态和人口迁移的实质结果。在市民化的过程中，如果人口和土地、宅基地不能同步流动，进城农民的“根基”就仍在农村，这样的市民化没有稳固的基础，随时可能发生城市化的逆转。因此，作为财产资源的土地和宅基地流转对市民化的进程有重要的公共政策意义。

1.市民化与土地的主动流转

在城市化与农民转变为市民的过程中，土地的流转动因一般可以分为两种。一种是由于农民主动移居到城市工作、生活而发生的土地承包经营权的主动流转;另一种是由于城市化发展过程中农民土地被国家征用，而被动发生的进城行为和所有权意义上的土地流转。《土地管理法》(2004)第八条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这在法律上确认了农村土地作为一种财产所有权属于国家或集体。《农村土地承包法》(2002)规定“国家实行农村土地承包经营制度”，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，“土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。在法律意义上确认农村土地流转的行为，进一步增强了土地承包经营权的物权属性，也为土地承包经营权作为农民最重要的财产资源的流转提供了法律基础。

当前，在城市化进程中，土地承包经营权的流转方式有很多，包括代耕、互换、转包、转让、反租倒包、入股、抵押等，其中转包、转让、反租倒包和入股是最主要的流转方式。转包是原承包方将经营权转移给受转包方，承包方和受转包方建立合同关系。转让是原承包方将经营权转让给新承包方，新承包方和原发包方建立合同关系。反租倒包一般指集体通过租赁等方式将土地经营权反租集中，再倒包给有经营能力的个人或单位。入股是承包方将承包土地折算价作为股份入股农业经营企业的行为。

在市民化的分析层面，合理的、有效的流转制度安排是加速市民化的最重要条件，而当前土地承包经营权流转存在的诸多问题也是城市化进程的基本制约因素。当前制约土地承包经营权合理有效流转的主要因素有:

第一，土地承包经营权转让主体的错位和土地所有权主体的缺位严重影响了土地的有效流转。首先，进城农民应当对土地流转与否和流转方式有完全的自主权，但是在实践中很多村集体和乡镇政府出于自身利益的考虑，违背农民意愿，将土地流转的自由行为转变为强制性的行政行为。这种主体的错位实质反映了中央政府和地方政府的博弈，因此在制度安排上有效地防范地方政府的强制行政干预是土地流转政策成功的关键。其次，在土地流转中，村集体作为土地所有权的主体出现了严重缺位的状况。农民集体作为一个群体和集合概念，“除非实行有效、公正的全民公决式的管理或法人治理，在行使所有权方面，仅仅具有名义意义和抽象意义”［1］，进一步的，在土地经营权发包、承包和转包、转让的过程中，农民和村集体的关系存在着较大的委托——代理问题，导致土地流转的各类收益无法全部惠及进城农民。

第二，现行法律法规对土地承包经营权的有效流转存在多方面的限制。首先，《农村土地承包法》对土地流转方式的规定只以列举的形式限定了转包、出租、互换、转让，对于法条所称的“其他方式”没有明确的说明，显然不利于土地承包经营权流转的制度创新。其次，《农村土地承包法》和《物权法》(2007)都没有明确土地承包经营权流转的法律关系。目前学术界的争论多集中于对土地承包经营权属物权关系、债权关系和股权关系与否的分析，缺乏对物权属性的明确界定不利于在司法实践中对当事人权利的有效保护。再如，《农村土地承包法》第四十八条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”，在实践中对经营权的有效流转限制很大。

第三，土地承包经营权流转的市场发育很不完善，缺乏市场在资源配置中起基础性作用的制度安排。土地承包经营权的流转“与一般商品交易不同，其运行过程比较复杂，设计估价、谈判、签约、签证、登记”［2］等众多环节，显然如果政府不能提供有效的公共服务以建构有形的经营权交易市场和无形的相关制度安排，则难以保证市场秩序的规范和公平。而这些经营权流转过程中的复杂流程和限制手段大大提高了资源流转的交易成本，自然削弱了经营权流转的需求，私下流转、不规范流转和各种违法行为就会十分普遍。另一方面，市场秩序的运行与地方政府的自身定位密切相关。实践中的地方政府将自身定位为土地经营权流转市场的主导者，既弱化了公共服务的提供功能，更损害了市场作为资源配置基础性手段的存在基础。

2.市民化与土地的被动流转

土地承包经营权的主动流转是土地流转的积极形态，与其相对应的是农民的土地使用权被国家征收征用，土地的所有者从集体变为国家，这种土地征用引起的土地流转和城市化进程是土地流转的被动形态。被动的土地流转在制度安排上存在着更严重的问题。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”这就是说，农村土地转变为非农业建设用地的过程实际是土地从集体所有变为国家所有的过程，也就是在土地转让的意义上，集体土地的所有权和国家土地的所有权不能享受相同的权利待遇。进一步的，在权利管理的归属上，张曙光等(2007)的研究还显示，“土地政策管理的组织机构也是双重设置的，农地与农地非农转化和建设用地分别由不同的政府部门管理，农地由农业部及各级农业厅、局、办管理，土地转用和建设用地由国土资源部及地方国土厅、局、办管理”［3］，实际上为城乡体制分割和二元经济的强化进一步提供了基础。

《土地管理法》第二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在土地征用的实践操作上，由于“公共利益”概念和标准的模糊，一方面，为了私人和小团体利益滥用土地征用权的现象十分普遍，另一方面，由于制度安排的限制，一些有公共利益导向的经营性需要用地难以得到审批，限制了土地资源的优化配置，也侵犯了农民的合法权益。更重要的是，在市民化进程的层面上，土地征用补偿标准过低，后续保障措施不到位已经严重影响了失地农民的权益和生活。《土地管理法》第四十七条规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍”。这个水平的补偿标准仅以农业生产的历史收益作为基准，既没有考虑农民分享农业用地转变为非农建设用地的收益增加值，也没有客观地衡量农民为失地付出的代价。

土地被征用意义上的土地资源流转与承包经营权的主动流转不同，被动失地的农民参与城市生活存在着相当的困难。土地天然具有保障功能，农民赖以生存的土地是其维持低水平生活消费的基本前提。因此，仅以土地平均产值倍数的低水平补偿使失地农民一方面丧失了未来持久的生活保障，另一方面简单意义上的经济补偿没有考虑失地农民由于年龄、知识技术、就业能力等多方面的限制造成的城市生活能力的欠缺。而城乡居民保障制度安排的不统一以及可能出现的补偿落实不到位的情况，更使失地农民的市民化进程举步维艰。

3.市民化与农民宅基地

《物权法》第一百八十四条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。因此，我国目前严格限制宅基地的流转，这种制度安排对市民化进程已经产生不利的影响。首先，由于越来越多的农民进城工作，大量宅基地出现了闲置而无法合法流转。这一方面造成了资源的巨大浪费，另一方面，没有发挥宅基地对农民的住房保障功能。宅基地作为有财产属性的资源，其不能合法流转在很大程度上限制了农民进城工作和市民化的进程，极大地削弱了农民在城市的生活能力。另外，在禁止公开合法流转的话语下，宅基地的非法流转现象十分普遍，也就是所谓的“小产权房”。但是由于受制度限制，一方面有效需求不足，不利于农民进城的资金积累，另一方面，非法转让造成的“小产权房”问题引发了大量的宅基地纠纷，甚至激化为严重的社会矛盾。

解决市民化进程中的农民土地资源流转问题对公共管理部门的要求更多的是制度变革和政策创新。与其他提供公共产品和公共服务的政府职能相比，农民土地资源流转的最大瓶颈不是公共产品供给的缺失，而是相应制度安排的缺失和错位。回应农村土地承包经营权流转、土地征用和宅基地流转的困境，公共政策应当从以下几个方面着眼。

二、构建土地流转中政府与市场调节协调发展的机制

通过前面的分析，我们看到无论土地承包经营权的流转、宅基地流转还是农地的征收征用，其政策的形成过程和运行模式都依赖于行政计划，政府几乎垄断了土地流转公共政策形成和运行的过程。针对上述土地资源流转的困境，在市民化与农村土地资源流转的公共政策设计中应当坚持政府调节与市场调节协调发展的机制，其中最重要的建构土地流转、交易的市场规则。土地资源的功能属性决定了土地市场不能分割，因此建立城乡统一的土地市场是当务之急，在城乡统一的土地市场上，国有土地和集体土地应当“同地同权”，土地承包经营权的交易应当公平、平等，土地征收征用的补偿应当盯住市价。另一方面，积极推动一级市场上的竞争机制建设和二、三级市场供求、价格机制的完善，通过以供求和价格真实反映农民、农民集体、企业和国家在土地上的真实偏好，有效地推动以市场调节为基础的土地资源优化配置。当然，统一的土地市场不仅仅是体制意义上的市场，也是现实意义上的有形市场，而有形市场的发展离不开政府调节。在有形土地市场的发展中，政府应当充分利用税收杠杆，充分发挥公共管理和公共服务的职能，通过为土地市场的登记、拍卖、评估、抵押、咨询、信息等提供多方面的公共服务，为有形市场的发展创造良好的环境。

同时，公民的有效参与在政府调节和市场调节的协调发展中发挥着重要的作用。土地流转相关政策的形成和运行，不仅关系着城市化发展的进程，而且直接关系着亿万农民在市民化进程中的切身利益。无论是政府导向的制度安排还是市场导向的制度安排，在其形成和运行的过程中都要充分推进农民的有效参与，以权利制约权力，优化整个公共政策系统。

三、在现有土地制度下重构土地公共政策体系

首先，在土地承包经营权流转的意义上，要赋予农民对土地承包经营权的完整物权，进而赋予农民对土地经营权完整的处分权利。这样，一方面在土地承包经营权流转的过程中，拥有了对承包经营权完整物权的农民可以以抵押、入股等更灵活的方式实现经营权的有效流转，另一方面，在土地征用等土地非农化的过程中，农民具有和非农土地建设方对等谈判和交易的权利，而不是先将土地收归国有。作为完整权利意义上的承包经营权，其被征用过程中获得的权利地位与国有土地是对等的。其次，在“同地同权”的基础上，发挥农民集体组织的功能，将农民集体组织与政府部门和开发商的谈判作为土地征收征用的制度途径。若政府部门为征用土地后的开发单位，且土地作为公益用途，则所征用的土地直接按市价补偿。若土地征用后由开发商开发，或由政府部门开发但从事的是盈利性项目，农民集体组织和开发商应进行对等谈判，以谈判确定征收征用的补偿标准，这样才能真实发挥农民集体组织的土地所有权主体功能。在农民集体组织的建设上，可将土地征用补偿金的一定比例作为保障其运行的经费，同时扩大农民对村集体管理的参与，也可以有效地推进农村的民主政治进程。再次，在政策安排上，积极推进宅基地的商品化。宅基地作为农民的基本财产资源，虽具有一定的保障性，但其财产性是其属性的基础。宅基地的商品化和有效流通对于进城农民彻底市民化有极其重要的意义。在宅基地流转过程中，可以采用多层次的政策设计，可以明确宅基地的部分转让权，即房屋可以按市价转让，房屋所属土地由集体收回。也可以将宅基地的流转与进城农民的市民身份建构相结合，取得了市民身份后即可以转让宅基地，同时严格按“一户农民一处宅基地”的原则管理，转让后不得重复申请。在对待“小产权房”上，可以采取有取有舍的政策原则，划定年限和审批条件，将一部分符合条件的“小产权房”合法化，但限制其转让的价格标准，或征收较高比例的税收。通过这些制度安排，使土地公共政策体系在市场调节的基础上更加完善，同时适应现有的土地制度框架。优化土地公共政策体系，可以极大促进土地资源的合理流动和配置，推进进城农民的市民化进程。

四、在土地及其权利资源流转的具体制度安排上积极创新

在土地承包经营权的流转过程中，可以将信托、抵押、租赁等多样化的创新方式引入到流转市场中，通过经营权流转方式的创新，最大限度地满足不同土地供给者和需求者的要求。在土地征收征用的过程中，可以创新多种补偿方式。例如征用土地后以土地承包经营权换取社会保障或就业服务，也可以以经营权入股非农建设项目，分享未来土地增值和项目经营的收益。同时还可以发展土地回购权，被征地农民可以以被征用的原补偿标准经市场调节后，在同等的地域范围内回购土地承包经营权。在宅基地的流转上，可以进行宅基地置换等流转方式创新，用宅基地所有权置换社会保障、就业服务，或以宅基地置换城市住房，按市价多退少补，政府可以提供一定的财政和税收支持。这样以多种制度创新的手段，最大限度地推进市民化进程中人口与资源的同步流动，实现土地资源和人口资源的合理配置。

五、结语:基于个人能力发展的市民化公共政策

总之，在作为财产资源意义上的土地承包经营权流转过程中，公共政策形成和运行模式的选择、公共政策体系的构建以及具体政策安排的制度创新，其最终目的都是最大限度地推进土地承包经营权及其附属财产资源和进城农民的同步流动。只有人口和资源同步流动，才能消减进城农民在农村的基础，提高其建立城市生活基础的能力。同时，也只有在土地资源流转和经济基础提升的前提下，进城农民的个人能力发展才能得以实现，真正意义上的市民化进程才能顺利进行。

以上从作为财产的土地资源流转的视角提出了城市化进程中市民化公共政策的有创新性的制度安排。值得注意的是，人口流动与资源流动是市民化公共政策设计的基本逻辑，除了土地财产资源之外，城市化进程中只有将基本民生资源和政治权利资源也同等地配给流动人口，才能实现全方位的市民化。因此资源配置是贯穿土地资源流转、民生资源提供、权利资源重构的主线，在此基础形成公共政策一个统一联系的整体，其共同的政策目标是微观意义上个体能力的发展和宏观意义上人力资本的积累。

总之，当前中国城市化发展的核心问题是农民市民化，加速市民化的发展依赖于经济、社会、政治的全方面的综合性公共政策。政府调节机制和市场调节机制在市民化制度创新中协调发挥作用是未来市民化公共政策成功的关键因素，也直接关系着中国城市化的健康发展。城市化的最终目的是促进社会文明的发展，将经济发展的成果惠及广大城乡居民，也只要在这样的价值导向下，中国的经济社会才能真正走上持续、快速、健康发展的轨道。

［1］刘志仁.农村土地流转中的信托机制研究［M］.湖南人民出版社，2008.22

［2］丁关良，童日晖.农村土地承包经营权流转制度立法研究［M］.中国农业出版社，2009.97

［3］张曙光等.城市化背景下土地产权的实施和保护［J］.管理世界，2007(12):31－47