一致与冲突:政府决策的民主化与科学化

董金柱

(郑州牧业工程高等专科学校思想政治理论课教学部，河南郑州 450011)

1986年7月31日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理的万里在首届全国软科学研究工作座谈会上作了题为《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话。会后，该讲话稿经邓小平、陈云等批阅后于当年8月15日在《人民日报》进行了全文刊载。此后，理论界关于决策民主化和科学化的相关研究和讨论日益升温。尤其是近年来，随着政治体制改革的不断推进及对外开放的进一步扩大，实践中对政府决策的民主化与科学化提出了更高的要求，这就又更进一步推动了对政府决策民主化与科学化问题的研究。

对于决策的民主化和科学化的内涵，至今学界尚没有达成完全一致的共识，比如政府决策的民主化似乎可以归纳出三种有差异的观点:一是决策过程中必须要有广泛的民众参与或民众诉求的表达;二是掌握着最终决定权的政府决策层内部在决策时要进行民主集中制的决策或按民主程序进行决策防止个人专断;三是政府的最终决策结果要符合最广大民众的意愿。对于政府决策的科学化，也有学者指出，其外延有三个方面:一是“最狭义的定义认为，决策科学化指行政决策程序和方法的科学化”;二是“广义的决策科学化是指整个决策体制必须科学化”;“第三种定义则将决策结果是否有效也归入衡量决策科学化的范围之中”［1］。尽管学术界还无法就决策民主化与决策科学化的内涵达成完全的一致，但就民主的本源意义来讲，政府决策的民主化应该主要是指民众要能够广泛地参与到政府的决策过程中去，能够对政府的决策过程施加影响，进而能影响到政府决策的结果——“当今关于决策民主化的探讨一般注重公民参与，认为应以各种方法和途径让广大群众参与决策”［2］。而决策的科学化主要体现出一种理性的思维方法，是“在科学的决策思想指导下，按照科学的决策规律，遵循科学决策程序，运用科学决策方法进行正确决策的过程。”［3］本文也正是从民众参与决策过程意义上的决策民主化来探讨其与决策科学化之间的关系的。

一、政府决策民主化与科学化的一致性

在绝大多数探讨决策民主化和科学化关系的论述中，一般都认为二者存在着正相关关系或一致性——“最基本的论述是决策民主化是科学化的前提和先决条件，决策科学化是民主化的目的和归宿。”［4］这种观点认为:只有在一个民主、宽松和谐的环境中，才有可能进行科学的决策即决策的科学化;反过来，只有确立了科学的决策原则，运用科学的决策手段与方法，才能使决策真正地反映民情、尊重民意、集中民智，即实现决策的民主化。因此，“决策的科学化与民主化是相互促进、相互推动的统一过程，任何一个方面的实现都以另一方面的实现为前提，两者相互联系、密切配合、缺一不可。”［5］

其实，早在如前文所述的1986年7月31日国务院副总理万里的《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话中也就是这种观点——“决策的科学化和民主化也不可分。所谓决策科学化，首先就要民主化。没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践经验，就没有科学化。反过来说，所谓决策民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法。否则只是形式的民主，而不是真正的民主。”［6］应该说这也是许多研究者探讨研究决策的民主化与科学化二者关系的根据和出发点。很多研究者的论述都是以此来立论的。

对于决策的正相关关系，还有研究者进一步地指出:虽然决策科学化与民主化具有相辅相成的相互促进关系，但二者之间并不是平等的关系，决策的民主化实际上具有更为根本性的地位，因为决策的民主化决定了决策的科学化——建立在民主基础上的决策，为了使大多数人的利益能够得到切实的保证，必然会努力按照客观规律即科学的要求办事，这就造成决策的科学化，所以没有决策的民主化，也就不可能有决策的科学化。［7］

决策的民主化与科学化二者关系的一致性或正相关性关系是理论界的主流观点，对此似乎没有太大的争议，所以，本文在此也不再过多地进行赘述。本文要着重讨论的是二者的冲突性或负相关性。

二、政府决策民主化与科学化的冲突性

决策民主化与科学化的冲突性观点虽不占主流，但对此进行深入分析却显得尤为重要。尤其是，正是因为这种观点不仅不是主流，而且还小得几乎被主流观点湮没或忽略掉，所以，对其进行探微求宏的发掘以促进人类认识的增长就显得更加必要。

(一)民主与效率的冲突

从政治与行政两分的观点来讲，政治追求民主而行政追求的是效率。西方政治学视域里从旧的科层制的官僚制行政理论到新公共管理理论这些主流理论及以之为基础的政府实践，都是以追求政府的效率为核心:科层制的官僚制行政理论强调良好的行政体制是一种下级服从上级而尽量排除民主价值等干扰的等级秩序体制，它试图使政府成为一台由各组成部分精确分工并以程式化的方式机械地运转而不受外界干扰的机器，进而实现行政的效率;而新公共管理理论则更是在基于经济学理论和私人管理方法的基础上，通过采用企业化政府的理念来提高政府的效率。由此可见，至少在西方主流的理论界和实践中，政府或行政都是要极力追求效率的。政府决策作为行政的主要活动之一，自然也要追求一定的效率，而政府决策的效率性也一般被视为是科学决策的内容之一。

而民主之于效率的关系，众所周知的是，民主是会影响效率的，尤其是在决策中，一般来说，越是要讲求民主，就越是会损耗效率。因为道理很简单，直接一个人拍板说了算的非民主化决策是最为高效率的，而要让大众参与和必须考虑大众意愿或利益诉求的民主化决策也就必然会延宕时间减损效率，甚至根本就无法形成一致的决策结果。“当民主决策的参与者过多或利益的表达冲突过多时，往往会大大降低决策的效率或使决策无果而终。”［8］

(二)大众与精英的冲突

政府决策的民主化就是政府在决策的过程中要尽可能地让民众最大限度地参与其中表达意愿和利益诉求。论者认为政府决策本来就是公共权力的运用，既然是公共权力的运用，目的是要服务于公利或公益，就不能只追逐效率，而要使决策真正服从于公利或公益就必须发扬民主让民众广泛参与其中。民众参与政府决策过程即决策的民主化，一则可以群策群力，集中民众智慧，使决策更科学合理并较好地避免偏颇而符合公利或公益，二则可以增强政策的合法性和执行力。政府决策应尽最大可能地民主化，才能最大可能地集中民智而避免失误，使决策的结果科学化，即体现公利或公益。

反对者则强调决策的民主化未必能增强决策的科学化;决策的民主化并不是科学化的根本保障。因为“民意的多少不是决定公共利益的标准”［9］，真理也并不取决于人数的多寡，真理未必掌握在多数人手中，有时恰恰相反，真理是掌握在少数人手中的——“许多时候，少数人的意见，倒是正确的。历史上常常有这样的实事，起初，真理不是在多数人手里，而是在少数人手里。”［10］尤其是在当今这种社会高度专业化分化、工作精细分工的条件下，有时候进行科学的决策需要精深的专业知识和高度的技巧，这不是一般普通民众都能胜任的。在这种情况下，提倡决策的高度民主化，只能使民众干扰决策而无益于科学决策，甚至还有可能适得其反。“在个体理性优越于集体理性的情况下，民主化的决策也是没有必要的”［11］。“对于那些需要维持决策的专业化标准的决策，由于公民对其中的一些标准和常识不理解，他们介入决策就如同‘一群毫无技艺的人来评价一位陶瓷高手制造的陶瓷一样……’。科学的知识分析对一项决策的制定是相当重要的，它有助于发现和确定问题，增加对问题背景的认识，有助于确立合理的决策目标，为决策提供多个可供选择的合理的理性方案。如果在此过程中有太多的非专业人士的介入，很可能由于他们对于一些专业的常识和标准不理解从而导致决策失误。”“如果一项决策虽然是由众多公民参与制定的，体现了各方面的利益要求，但是由于它并不符合客观事实，并不能增加任何社会价值，反而可能损耗了原有的社会价值。”［12］

(三)价值与真理的冲突

有学者指出，民主与科学的冲突，“其原因就在于，科学化与民主化原本是两个不同领域的行为规则。科学是针对愚昧而言，民主是针对专制而言。”［13］

民主是一个政治范畴，是一个价值追求，它与利益紧密相连。决策的民主化所追求的是决策要体现民意，所以，相关利益群体必须要有参与和影响决策的机会和渠道，决策必须体现多数人的意见——决策民主化不仅是程序民主意义上的政治参与，更重要的是实体民主的实现即保证群众的意见必须得到采纳，从根源上讲也即是决策要体现多数民众的利益诉求和意愿，甚至不必深究这些利益诉求和意愿是否是理性或合理的，因为，正如前所述，民主化未必就会带来科学化、合理化或理性，这其实也正是精英主义者的论调。

而决策的科学化从程序的角度来讲，它只要求决策程序的科学性即理性的程序、严密的逻辑过程等，但它不去追问结果是否理性、合理或是否体现了广大民众的利益诉求和意愿。即使是进一步把决策的科学化广义地理解为决策结果的理性化或与事实相符的真实有效性，但它也不是一种价值追求，从本质上讲也应该与利益无关。它追求的是理性或真——“决策的科学化指决策过程坚持理性主义的精神，采用现代化的技术手段，严格实行决策程序，以减少决策的风险，降低决策成本，提高政府决策质量。”［14］

正是由于民主和科学是分别属于两个完全不同的领域的行为规则，所以决策中的民主化和科学化可以说是两个不相干的过程，或者说二者的冲突也就是必然的。当然，也正如本文前面所阐述的，其实二者还存在着一定的正相关性，那么该如何处理其内在关系呢?毫无疑问，处理好二者关系的关键在于正确协调好其冲突性。解决的出路在于，应该对决策的对象做出区分:凡是专业性比较强的决策应该侧重强调决策的科学性即科学化决策，应主要由该领域的专家对需要决策的问题进行专业的科学分析，提出理性的决策方案，强调发挥“思想库”、“智囊团”在这类决策中的专业权威性作用;而凡是专业性不太强或者运用一般常识就能作出较为明智判断的决策，则应增强决策过程中的民主性，即应通过听证会、社会公示及问卷调查等多种途径征求民众意见，使民众广泛参与到决策过程中来，以增强决策的有效性和后期的执行性。

［1］［2］［7］［14］谢青.决策科学化与民主化内涵及关系的演化与发展［J］.世纪桥，2008，(10).

［3］姜明生.论领导决策的科学化与民主化［J］.中州学刊，2008，(4).

［4］［12］马治海，崔新玲.浅析决策的科学化与民主化［J］.今传媒(学术版)，2010，(9).

［5］徐莉.对公共决策科学化与民主化的思考［J］.湖南大众传媒职业技术学院学报，2007，(4).

［6］万里.决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题［N］.人民日报，1986－08－15.

［8］［11］李尧远，任宗哲.试析决策科学化与民主化的几个认识误区［J］.西北工业大学学报(社会科学版)，2006，(4).

［9］蔡定剑.公共决策不能滥用民主［J］.人大建设，2009，(7).

［10］毛泽东.毛泽东著作选读［M］.北京:人民出版社，1986.835.

［13］崔裕蒙.决策科学化与民主化的冲突论析［J］.岭南学刊，2006，(4).