我国自然灾害救助体系存在的问题及对策

周宝砚

自然灾害尤其是重特大自然灾害，严重危害人民群众的生命财产安全、心理健康和生产生活秩序。如何尽可能地降低灾害带给人类的伤痛，是政府也是全社会的共同职责。但从当前我国自然灾害救助的各环节来看，还存在一些亟待解决的问题。只有不断完善自然灾害救助体系，在灾害来临时能迅速启动应急机制，才可能把灾害造成的损失降到最低。

一、健全自然灾害救助体系的重要意义

1. 应对自然灾害频发的现实需要。中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。自然灾害种类多、分布范围广、发生频率高，并呈现出多灾并发、群发和集中爆发的特征，一些历史罕见的重特大自然灾害近年来也频繁发生，灾害损失持续加重，严重影响了经济发展和民生改善。据民政部统计，近20年来，我国因遭受各类自然灾害每年平均死亡约4300人，倒塌民房约300万间，因灾直接经济损失占国内生产总值的2.48%，平均每年约有1/5的国内生产总值增长率因自然灾害损失而抵消。特别是2008年汶川特大地震，死亡和失踪人数达8.8万余人，紧急转移安置1514.684万人，累计受灾人数4616.0865万人，直接经济损失达8451亿元。自然灾害频发的现实对防灾备灾、灾害预警以及灾后救助等提出了严峻的挑战。

2. 加强政府危机管理能力的迫切需要。

在重特大自然灾害面前，政府的危机管理能力成为衡量政府能力的一个重要方面。一些自然灾害，如地震、海啸、泥石流等都具有很强的突发性和难以预测性，往往会在很短的时间内造成大量的人员伤亡和财产损失，这给政府处理这类事件带来一定的难度。面对这种非常态的行政管理，政府要做到临危不乱、沉着冷静，就必须有一套行之有效的自然灾害救助体系，确保灾害来临时，这一体系能够立刻运转起来，有效应对危机。

3. 维护社会稳定的重要保证。自然灾害是人类社会难以避免的伤痛，从历史上来看，大灾之年，总有一些灾民流离失所、背井离乡，在居无定所、贫困无助的情况下，很容易成为影响社会稳定的因素，而政府则有义务帮助他们重建家园，重新恢复生产生活。同时，一些重特大自然灾害带给人们的不仅仅是身体上的痛苦，还有心理上的痛苦和煎熬，如果这种极端压抑的情绪得不到及时有效地化解，也会成为影响社会稳定的因素。因此，建立健全自然灾害救助体系，不仅从物质上更要从心理上帮助灾民重新恢复信心、重建家园，这对于维护社会稳定、推动社会和谐发展具有十分重要的意义。

二、我国自然灾害救助体系存在的主要问题

既然自然灾害的发生难以避免，健全自然灾害救助体系就显得十分重要。综观当前我国自然灾害救助体系存在的问题，主要体现在以下几个方面：

1. 从救灾参与主体来看，社会力量过于弱小。这里的社会力量是指除政府以外的一切力量，包括非政府组织及其志愿者、企事业单位甚至灾民自身等。改革开放以来，虽然非政府组织力量不断发展壮大，如中华慈善总会、中国红十字会等，但相当一部分民间蓬勃发展起来的自发组织没有合法身份，这类“草根型”非政府组织法定地位的模糊性以及缺乏必要的监管，严重制约了其发育，也难以发挥出其在灾害救助中的积极作用。就非政府组织中的志愿者来说，他们是灾害事件中救助灾民的重要力量之一，其中有一部分具有救灾方面的专业知识，但也有相当数量没有任何救灾经验或技能的人在充当志愿者，这不仅是对他们自身生命的不负责，也无助于救援工作的开展。就企事业组织来说，在救灾工作中，如果能够积极踊跃捐款捐物，不仅可以大大缓解政府救灾压力，发挥减少受害者损失和减轻受害者痛苦的重要作用；而且还有助于推动“一方有难，八方支援”的良好社会风气的形成。但从现实状况来看，有部分企业缺乏奉献精神和社会责任感，甚至在全民响应救灾时，没有任何举动。就灾民来说，他们既是灾害事件的亲历者，也是唯一能够在第一时间实施自救和互救者。但对于相当部分的灾民来说，由于缺少必要的防灾演练和救灾知识，错过了宝贵的自救和抢救他人的时间。

2. 从自然灾害救助的资金保障上看，资金总额偏少且来源渠道单一。首先，救灾资金总额偏少。据统计，近五年来，中央每年安排50多亿元自然灾害救助资金弥补灾害损失，而实际上仅2010年5月份，我国就因洪涝、风雹、山体滑坡和泥石流、干旱、低温冷冻和雪灾以及地震等自然灾害，直接经济损失451.7亿元，而全年则因各类自然灾害共造成直接经济损失5339.9亿元。救助资金投入不足成为制约救助工作顺利开展的重要因素之一。其次，中央政府与地方政府在救灾资金投入上存在博弈。现行救灾体系中关于救灾资金安排的基本方针是“分级承担，以地方为主”。但一些地方财政本身紧张，防灾备灾救灾各环节资金都严重不足，一旦遇到重大自然灾害的时候，只能依赖中央财政拨付。再次，我国巨灾保险的作用还没有充分发挥。长期以来，我国政府是巨灾损失的第一承担者，但实际上在巨灾风险中，政府应该是风险的最后承担者，其前面应该有若干道防火墙。据悉，国际上比较完善的巨灾风险补偿机制通常包括7个主体，区域灾民、地方政府和商业保险公司、再保险、证券市场与国际再保险市场，最后是中央财政救助。而在我国，保险公司在巨灾后的赔付往往是杯水车薪。如2008年南方雪灾，保险公司的赔付款只占全部损失额的1%。此外，社会捐助流程和体系上还存在一些问题，也影响了捐助事业的发展。如少数慈善机构没有做到公信力的培养，有的政社不分形同虚设；有的有机构、无活动，更谈不上公开性和透明度；甚至有一些慈善机构财务混乱，信息不公开等等，大大影响了捐助者的积极性。

3. 从救助物资储备来看，储备库数量少、质量难达标且储备物品单一。首先，无论是从中央还是地方来看，救灾储备库建设严重不足。目前，中央级国家救灾物资储备仓库只有19个，而一些地方救灾储备库则存在虚设状态。以海南为例，各市县普遍没有专门的救灾物资储备库，少数市县租用临时场所储备少量救灾物资，大多通过与商家签订供货协议，在灾害发生后供货。这种方式应对一般灾害有效，但对突发的重大自然灾害就不能保证及时救援。其次，救灾物资储备库建设和使用标准上都难以达标。由于储备库建设上资金不足，我国救灾物资储备库硬件建设水平普遍较低，尤其是市县级救灾物资储备库普遍存在仓库面积小、建设标准低、基本装备严重不足的问题，如一些地方的储备仓库配备的叉车过少或者根本没有，使得救灾物质搬运还停留在手工操作阶段，难以应对突发灾情时对时间和速度的要求。例如，汶川大地震救灾中，从合肥救灾物资储备中心调运2万余顶帐篷，动用了合肥省武警总队的550名干警搬运装卸，前后花费时间长达20多个小时。再次，救灾物资储备品种单一。现有的中央级救灾物资储备库中储备的主要是救灾帐篷，地方储备的救灾物资也仅限于帐篷、棉衣、棉被和少量的救生装备。如果一旦发生洪涝灾害，则很难立刻寻找到冲锋舟和救生衣等救灾物资。此外，储备物资管理的信息化程度也不高，许多救灾物资储备数据库和灾害数据库处于单机、封闭状态，缺乏救援物资的生产厂商、名称目录、货物类型、可供数量、运输路线等信息系统数据库，不同地区及部门采用不同的技术体制，互通互联比较困难，难以实现对突发公共事件的快速反应。

4. 从救助所需避难场地来看，避难场所严重不足。应急避险场所是在预警信息发布或突发事件发生后，城镇居民躲避灾难、临时生活和暂时避险的场所。避难场的建设是防灾减灾环节中十分重要的一环。由于城镇人口密集，高层建筑多，一旦发生如破坏性地震等灾害，如果没有避难场，大量灾民将无法迅速、安全转移，会带来更大的伤害。但从目前现状来看，我国大多数城市避难场所严重不足且建设不达标。以北京为例，北京是我国大陆东部多地震的地区之一，北京市也是全国最早建设避难场所的城市之一。据2010年北京市规委发布的《北京市地震应急避难场所专项规划研究》指出，虽然北京市已建成32个应急避难场所，总面积501.94万平方米，可容纳人数156.6万人，但能够疏散安置的人数还达不到要求的十分之一。场所建设也存在严重的扎堆现象，许多应急避难场所都集中在海淀区、朝阳区、原宣武区等。除北京以外，其他城市的避难场建设也不容乐观，据有关资料统计，广州市的人口接近1000万，但是目前仅仅建成5个应急避险场所，只能为20万人提供避难保障。西安市的人口数量达800多万，在2008年时也只有3个应急避难场所，只能供8万多人紧急避难，而且场所的设施也不够完善，饮水、如厕等基本生活服务难以保障。目前南京市虽然有30个应急避难所，可是能够达到国家标准的只有2所。在一些已经建成应急避难场所的城市，由于缺乏宣传，市民既不知道避难场所的地点，也不了解如何使用避难场所设施，这使得避难场所形同虚设。

5. 从救助实施方式上看，重实物救助轻心理救助。重特大自然灾害对灾民心理的影响不允忽视，根据世界卫生组织的调查，自然灾害或重大突发事件之后，3050%的人会出现中至重度的心理失调，及时的心理干预和事后支持会帮助症状得到缓解。而在灾害一年之内，20%的人可能出现严重心理疾病，他们则需要长期的心理干预。但从实际救灾过程看，重物质救助轻心理救助的现象十分普遍。当我们从一次次灾区灾后重建情况的报道中，看到的是拔地而起的崭新楼房和教室，以及灾民有序的生产生活图景，却很难了解到灾民心理恢复情况。其实，真正让灾民从心理上走出灾害阴影可能比恢复家园需要更长的时间，而在这较长的心理疗伤和恢复过程中，专业心理医生的指导是帮助灾民们走出心灵枷锁的最重要手段。中国最早的灾后心理创伤研究和救援行动始于1994年的克拉玛依大火之后，但十多年过去了，灾区心理救助工作进展依然十分缓慢。据报道，2011年3月10日，云南盈江发生5.8级地震后，当地医疗点很多外伤科军医在地震当天晚上就开始客串“心理医生”，而第一支专业心理援助队伍在灾后第三天才到达灾区。为了缓解当地心理医生紧缺的现状，国家卫生部安排了两名心理专家对当地的医疗资源进行培训，然后由这些医疗人员对灾民进行心理疏导。

6. 从救助的制度保障来看，法律法规亟待完善。为了有效应对自然灾害，我国制定出台了一系列有关自然灾害防御的法律法规，如防洪法、防震减灾法、气象法、水土保持法等，这些法律法规主要侧重于洪涝、地震、森林草原火灾等单个灾种的防御和应对工作，而在自然灾害发生后，实施社会救助方面的法律法规的制定和颁布还处于起步阶段，致使在实际社会救助中许多需要法律调整的关系无法可依，政策和行政手段在很大程度上代替了法律的功能，法律制定的滞后直接影响了灾害救助工作的顺利进行。以社会捐助为例，我国自1999年9月1日正式施行《中华人民共和国公益事业捐赠法》以来，较为有效地推动了我国公益事业的发展。但随着社会的发展，捐赠法越来越不利于提高捐赠者的积极性。如捐赠法没有明确管理部门和明确的监督方式。由于没有明确统一的管理单位，从而造成公益事业管理存在一些困难，募捐活动大多没有建立全国性的统一登记制度，随意性较大。没有明确检查的主管单位，加上又缺乏对公示制度的具体要求，因此实际捐助活动公开透明度不大。此外，捐助资金分配及使用不够公开，引起捐赠者的疑虑和不满。为了使自己捐助的资金能够及时发到灾民手中，有捐赠者竟亲自上阵加以监管，如被网友戏称为史上“最苛刻捐款”人的企业家曹德旺。据媒体报道，曹德旺在向向西部旱灾严重的五省捐款2亿元的同时，与中国扶贫基金会签署“严苛”捐款协议，还亲自成立独立监督委员会对项目执行全过程监督，聘请第三方评估机构对捐款发放过程、发放结果和使用情况进行专业评估。而他这一大手笔的做法，是一般捐款者无法复制的。因此，如何对捐助资金流向的监管、跟踪捐款使用过程、评估捐款使用绩效，都需要用法律加以规范。

三、进一步完善我国自然灾害救助体系的对策建议

针对我国自然灾害救助体系中存在的问题，需要进一步加强以下几个方面工作：

1. 大力动员社会力量，形成政府与社会在救灾中的合力。首先，政府在救灾中居于主导地位。政府既是社会救助工作的政策制定者，也是救助资源的主要调动者，在救灾过程中起着非常重要的作用。当灾害尤其是重大自然灾害发生后，政府要立即投入到救灾中，只有政府才能在很短时间内调动大量的救灾资金和物资，甚至动员军队投入救灾第一线。挽救生命是救灾初期政府最重要的职责。其次，非政府组织及其志愿者在救助过程中不仅起着筹集资金和物资的重要作用，也是重大自然灾害现场救助的重要力量之一。今后，志愿者在加入非政府组织时可以详细注明自己的特长、以往志愿服务的纪录与业绩评估等资料，一旦灾难事件出现，就可以根据灾情选配志愿者，使得志愿者的服务更具针对性。同时，对于一些有热情但没有经验的志愿者，也应当定期开展救灾技能方面的培训。再次，企业组织在灾害救助中也是政府的重要辅助力量之一。政府应当制定一些优惠政策，激励更多的企业以多种方式参与救灾，甚至参与到灾后重建的工作中去。最后，注重发挥灾民在救灾中的积极作用。只有让他们真正掌握防灾知识及逃生技能，才能增强他们的防灾意识和自救能力。总之，只有政府与社会形成合力，才能发挥各自专长，确保救灾工作顺利进行。

2. 加大自然灾害救助资金的投入，拓展救助资金来源渠道。如上所述，当今财政对自然灾害救助资金难以弥补灾害实际造成的损失。尤其是从受灾地区分布来看，大部分灾区本身就是经济不发达地区，地方政府很难集中更多的财力投入到救灾中去。在这种状况下，除了加大中央政府的救灾资金投入外，还应当通过多种渠道拓展救灾资金来源。首先，各级政府应当认真贯彻落实救灾专项救灾资金，以确保在自然灾害来临时有固定资金用以调配。其次，中央政府在灾害救助资金上要适当倾斜，这种倾斜主要是针对贫困地区。贫困地区局限于其财力，即使设立专项救灾资金也不会宽裕，中央政府要加大对这些地区的救灾资金的投入，缓解因自然灾害而导致地区差距进一步扩大。再次，可以通过灾害保险等方式分担灾害造成的损失。在试点阶段，可以通过政府与保险公司合作的方式开展某一方面的保险业务，如农村住房政策性保险，凡因灾造成农村房屋倒塌损毁的，由当地民政部门和保险公司共同负责核查、认定和赔付。只有当灾民体会到参保的好处时，就会积极参保。就保险公司而言，要不断扩大在灾害保险方面的业务，进一步保障人民的生命财产安全。此外，还可以通过红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法筹集资金，协助政府开展自然灾害救助工作。同时，政府还应当采取具体措施鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠活动，对于积极捐款的单位应有一定的政策方面的优惠，而个人则应当大力表彰，形成全社会齐心协力，共助灾区的良好氛围。

3. 增加救灾物资储备库数量，丰富救灾物资储备品种。鉴于我国救灾物资储备库建设的时间短，数量不足的现状，首先要加强救灾物资储备库建设。2007 年8 月14 日，国务院办公厅印发的《国家综合减灾十一五规划》提出，要建立21 个中央级救灾物资储备库。但从目前来看，这一任务并没有完成。且从现有中央救灾储备库的布局来看，也不尽合理，多分布在中东部，而广大西部地区分布较少。下一步更应从灾害的分布状况、受灾地区经济状况以及拟建储备库的交通状况等多方面综合考虑，确定救灾储备库的选址，增加救灾储备库的数量。同时，中央应该考虑向西部贫困省份投入更多资金，支持那里的储备库建设。其次，要严格执行救灾储备库建设标准。虽然我国已经出台了《国家救灾物资储备库建设标准》，但在实际建设过程中，由于储备库建设的用地和资金困难，一些储备库的建设往往半途而废。对此，各级地方政府应当加强防灾备灾意识，把建设达标的储备库当成政府一项重要工作，而不能心存侥幸，把储备库建成可有可无的仓库。再次，可以根据不同地区某类自然灾害反复出现的特点，增加特定的防灾救灾储备物资。如水灾频发的地区，可以在储备物资中多备一些冲锋舟、雨衣、救生衣和应急灯等。而在地震频发的地区，尽可能地多储备一些帐篷、棉衣、棉被、食品、饮水、照明和取暖设备等。

4. 加快避难场所标准化建设的步伐。首先，规划建设应急避难场所要立足长远。虽然地震、海啸、泥石流等自然灾害的发生往往具有突发性，但如果仅仅因为灾害的突发性就放弃防灾备灾，这是十分错误的，正如和平时期国家需要军队一样，防灾备灾重在平时。作为城市的管理者，一定要有远见，按照人口比来规划一定数量的避难场所。避难场所的建设可能会占用一定的土地，还需要配备避难设施，这种规划和投入会牺牲一定的经济利益，甚至影响政府的财政收入，但与人民的生命和财产安全相比，这些放弃都是值得的。其次，避难场所的设备必须确保能够正常使用。由于避难场所的设施只是在巨灾来临时才派上用场，这就可能会使避难场所的设备管理流于形式。政府相关部门应当对避难设施加强监管，随时抽查，及时更新，使避难场所名符其实，而不仅仅挂上“避难场所”的牌子就高枕无忧了。再次，通过宣传告知市民避难场所的分布。避难场所是市民在巨灾发生时逃生场所，如果市民不知道避难场所在哪里，就失去了避难场所存在的意义。因此，应当通过电台、报纸、网络等多种方式进行宣传，让市民能够知道离自己最近的避难场所。

5. 重视心理救助，加强专业心理救援队伍的培养。重大自然灾害带给人们心理上的痛苦和折磨是难以想像的，如何帮助灾民走出灾害阴影，重新找回生活的信心和勇气，对于灾区建设来说是一项长期的重大工程。要确保这一任务的完成，首先要重视心理救助在整个救灾工作中的重要性并加以落实。在西方国家，心理危机干预已经成为抢险救灾的一个当然的组成部分。在我国，2002年4月17日，国家相关部门联合下发“中国精神卫生工作规划”，将受灾人群列为重点人群，提出到2010年，重大灾害后受灾人群中50%获得心理救助服务。这充分说明了国家对灾害救助中心理救助问题的高度重视。但仅有政府的重视是不够的，只有认真落实才能有成效。其次，要抓紧培养专业的心理救助队伍，对灾民进行有组织的心理救助。心理救助是一项专业性很强的工作，需要一定的医学和心理学知识，并非人人都能胜任。在我国，心理救助的专业人员明显不足，因此要发展危机干预专业学科建设，提升灾后心理救助的专业化水平并储备后续专业力量。再次，对服务灾区的心理救助工作者要有物质和法律上的保障。灾后心理危机干预需要的不仅仅是热情，更需要的是大量、持久的专业人才队伍。由于来到灾区之前这些心理工作者都有自己的工作岗位和稳定收入，如果让他们在灾区较长时间开展工作，如何保障他们的收入和解决他们生活上的困难，是需要相关部门加以协调和考虑的。同时，应通过制定法律，使得心理危机干预与医疗救助、疾病预防控制、物质救灾等在巨灾救助中获得同等重要的地位，确保其开展工作的合法性和规范性。

6. 完善救助法制建设，坚持有法可依、有法必依。首先，要做到有法可依。长期以来，在自然灾害救助实践中，面临灾害救助准备措施不足、应急响应机制不完善、灾后救助制度缺乏、救助款物监管不严、心理救助缺乏规范等问题，急需通过制定相关的法律法规加以规范。民政部从2007年就开始起草，2010年6月颁布了《自然灾害救助条例》，其目的是为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活。但这里所指的救助工作主要是规范政府行为，与救助其他相关的工作还有许多，如对志愿者参加救灾活动的管理、慈善事业发展的规范、社会工作者如何依法进行救助等等，这些方面都还需要进一步完善相关法律。其次，要做到有法必依。在法律出台之后，最重要的是有法必依，这才可以称得上法治。古希腊著名学者亚里士多德认为，“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”虽然我国目前在灾害救助方面还有许多法律法规亟待制定，但已经制定出来的法律必须获得严格的执行。如《自然灾害救助条例》中一些具体可操作的规定应当落实到位：各级政府要将灾害救助资金和工作经费纳入财政预算；要定期组织开展预案演练，着力加强跨部门、跨行业、跨区域的综合性演练，不断提高协同应对灾害的能力；要加快建设布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的自然灾害救助物资储备库点网络，建立物资协同保障机制，完善紧急调拨和配送体系等等。只有真正把这些规定落到实处，才能在大灾面前少一份后悔，多一份从容和淡定。

[1] 苗建中：《加快救援体系建设 提高科技支撑水平》，《海南日报》2010年11月2日第6版。

[2] 刘筱兰：《我国应急物资储备体系存在三大问题》，《现代物流报》2010年5月11日第4版。

[3] 陈玮：《从汶川大地震凸显现代都市应急疏散避难场所亟待解决》，杭州人防网2008年8月27日。

[4] 程义峰：《余辉委员：建议修改捐赠法》，《哈尔滨日报》2011年3月10日第7版。

[5] 肖欢欢：《“最苛刻捐款”触动中国捐款体制》，《广州日报》2011年3月9日AII8版。

[6] 亚里士多德：《政治学》，北京：商务印书馆，1965年版，第199页。