构建公共危机应急救援力量体系的理论支撑

李昊青 郭其云 夏一雪

1 引言

作为时代赋予人们的历史责任，和平与发展依然是当今世界的主题，但自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等各种突发性的公共危机却成为“21世纪人类面临的最大公害和敌人”。随着人们的危机经历与认知深化，“公共危机常态化”作为一个无法回避的现实命题，正式进入人们的研究视野，并提出了各式各样的现实性议题。其中，“如何建立一个科学规范的公共危机应急救援力量体系来有效应对或处置突发性公共危机事件？”便是关键性难题之一。在学理意义上，公共危机应急救援力量体系是应急管理领域中的重要组成部分，在公共危机应急救援理论与实践中发挥着至关重要的支撑与战略作用。本文通过对建构公共危机应急救援力量体系所关涉的思想问题进行剖析，梳理了构建应急救援力量体系的支撑性理论，以期为应急救援力量体系研究开展与制度实施提供必要的理论基础与实践指向。

2 相关术语及概念

· 理论支撑，即“支撑性理论”、或称“理论基石”，这里它主要满足两个构成要件：一是，它作为该理论与实践的价值合理性/正当性的关键依据——符合“正义性”和“合法性”；二是，其作为该理论与实践的事实合目的性的重要基础——具有“针对性”和“可操作性”。

· 公共危机（Public Crisis），是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及国家安全、公共安全、社会正常秩序和公民生命、财产安全，需要各级应急管理机构立即作出联合反应的危机事件或情境。或者说，公共危机是指威胁到社会公共或共同的利益，要求政府以及社会其他骨干迅速采取措施加以应对的紧急情况或状态[1]。

· 应急救援力量（Emergency Rescue Force，ERF），是指各种应急救援的能量资源，包括人力资源、物质资源（物资装备等）以及相关的制度资源等。应急救援力量是处置突发公共事件、实施应急救援的主体，主要由公共应急救援力量、专业应急救援力量、企业应急救援力量和社会应急救援力量组成。

· 公共危机应急救援力量体系，这里简称“应急救援力量体系”（Emergency Rescue Force System，ERFS），指的是针对公共危机事件或状态紧急进行救援所形成的能量资源的整体，或是，按照一定规程排列组合的各种应急救援能量资源的总和。其主要包括以下内容：公共危机应急救援力量法律体系、公共危机应急救援力量预案体系、公共危机应急救援力量体系结构、公共危机应急救援力量管理体系、公共危机应急救援力量运行体系、公共危机应急救援力量保障体系，等等。

3 构建公共危机应急救援力量体系的思想内核

进入21世纪，公共危机事件频繁发生，其呈现出突发性、紧急性、危害性、破坏性、不确定性、社会性等复杂的特征，并造成了重大人员伤亡、财产损失和生态环境破坏，对经济发展和社会稳定也造成了严重危害。1990-2008年19年间，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋300多万间，紧急转移安置人口900多万人次，直接经济损失2000多亿元人民币[2]。特别是1998年发生在长江、松花江和嫩江流域的特大洪涝，2006年发生在四川、重庆的特大干旱，2007年发生在淮河流域的特大洪涝，2008年发生在中国南方地区的特大低温雨雪冰冻灾害，以及2008年5月12日发生在四川、甘肃、陕西等地的汶川特大地震灾害等，均造成重大损失。

长期以来，人们在应对各种公共危机的战斗实践中，对公共危机的性质、发生机理、演变过程以及公共危机治理与挑战等方面有了一定的认知和深刻反省。如联合国在总结国际社会危机管理和灾变管理的经验时曾指出，危机管理在当代社会面临着新的挑战。这些挑战包括：①提高对于危机风险的广泛理解和认知；②把生态的考虑与危机和灾变的管理相结合；③承认危机和灾变风险的消减是政府的责任；④持续不断地进行集中化的风险管理；⑤加强危机管理政策的制定与协调；⑥加强危机管理的教育、研究和信息传播；⑦建立与发展危机管理的伙伴关系；⑧制定危机管理的具体方法与措施[3]。从中我们不难发现，在公共危机管理的实践中，应对或处置公共危机事件的主体能力决定了治理公共危机的成效。正如有学者指出[4]，第一，公共安全危机一般都具有规模大、危险性强、后果严重、影响深远的特点，任何个人、家庭、社区或单位在应对方面都显得力不能及，需要社会力量参与，需要政府动员、组织广泛的人力、物力与财力资源。第二，无论是公共安全的常态管理，还是紧急情况之下的非常态管理，均是公共权力在公共领域的使用过程，公共安全危机管理的主要责任在政府，政府既是公共安全危机管理的组织者，也是具体的实施者。这不仅是宪法精神所要求的，也是公共安全危机的性质、特点所决定的。第三，公共安全危机的管理不仅需要政府在紧急情况之下做出一系列的安排，而且需要建立一个应对各种危机事件的制度安排，需要在各级政府成立相应的组织机构。

建立公共危机应急救援力量体系，组织及时有效的应急救援，已成为抵御事故或控制灾害蔓延、降低危害后果的关键性手段。据不完全统计，在2005年，在全国范围内经过各级政府和有关部门特别是应急救援队伍的全力抢救，有2741人获救生还。另外，2005年水上救援队伍对1568起水上事故实施救援，抢救遇险人员17666人，有16837人获救生还；矿山救护队伍抢救矿山事故3684起，抢救遇险、遇难人员5154人，有1664人获救生还；公安消防系统扑救火灾239万起，参加危险化学品泄漏、交通事故、爆炸事故、倒塌事故、自然灾害事故等各类事故抢险救援和社会救助15.6万次，抢救和疏散遇险人员11万余人，抢救和保护财产价值350多亿元[5]。由此可见，在发生各类安全生产事故的时候, 应急救援队伍能够迅速动员各方面力量，前往事发现场组织指挥、实施救援，将财产损失和人员伤亡减少到最低程度，其作用是不可估量的。

我国现有的应急救援队伍是在计划经济模式上建立起来的，缺乏统一规划，分散在公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上搜救、铁路救援、民航救援、危险化学品救援和矿山救援等十多个行业或部门，应急救援整体能力和综合协调能力相对较弱[6]。这种“分而治之”的应急救援体系，一方面使各种设备和人力资源重复投入并且大量闲置；另一方面，在遇到紧急状况时，各部门由于职能交叉，容易造成职责不明，失去最佳抢险救灾时机。因此，加快建立健全“指挥统一、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急救援力量体系具有重要的现实意义，它既是管理公共危机的理念延伸，更是人们长期应对公共危机事件的制度选择。

4 构建公共危机应急救援力量体系的理论基础

任何一种研究领域的理论的形成，都源自于其科学知识和客观事实的积累、碰撞与融合的过程。为了能够解决实践中的问题，在思考理论问题时，就需要以具体的实践问题的复杂性作为理论考察的关注对象，舍弃通常的模型化的抽象理论，而把理论的基础建立在对实践问题的具体考察上[7]。当下，我国构建公共危机应急救援力量体系所面临问题主要包括[8]：缺乏“大救援”理念、缺乏主体管理部门、缺乏一体化指挥平台、常态应急救援主体力量不明确以及缺乏行之有效的联动机制，等等。对此，本文围绕“实践问题”这一要因，来梳理构建应急救援力量体系的基础理论。

4.1 公共服务理论

公共服务作为政府的核心价值或主导价值是人类社会治理发展的结果，体现了历史发展的必然[9]。党的十六大指出，我国政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。在一定意义上，它突显了公共服务作为我国政府的一种施政理念，已成为整个国家治理的发展战略。现代政府管理理论强调，防止可能发生的突发性的事件，处置已经发生的公共危机，减轻损失，保障公民的生命财产权，维护社会稳定，是现代政府的基本职能。加强公共危机应急管理，既是我国政府以人为本、执政为民的必然要求，也是建立“服务政府、责任政府、法制政府”，强化政府社会管理和公共服务职能的重要内容。正如郭铁男少将指出，“政府作为社会公权力的代表者、执行者，必然成为公共安全这一市场无法提供的公共产品的主导者和提供者。全面加强公共危机管理、建立和完善应急救援体系,是构建社会主义和谐社会的内在要求,是广大人民群众最现实、最关切、最直接的利益所在，是构建公共服务型政府的必然选择”[10]。一般而言，公共服务理论主要强调三方面内容：一是，政府职能的价值定位与发展方向；二是，提供公共服务的质量与效率；三是，公共服务的多元供给。基于此，本文认为公共服务理念的确立与坚守是构建应急救援力量体系的重要思想基础，公共服务理论为应急救援力量体系的制度建设提供了基本的价值趋向。一方面，“以人为本”突出了服务对象的主导地位，明确了构建应急救援力量体系的根本宗旨。“以人为本”引领着整个公共服务，它将政府的社会职责定位在满足公共需求、提供公共产品的价值取向上。应急救援力量体系就是以这样一种方式提供公共服务，即在整合各应急救援力量的基础上，最大效度地发挥其整体性优势来有效应对公共危机事件，以消减危机给公众所带来的不利影响；另一方面，服务质效的强调是对服务对象的充分尊重，检验了应急救援力量体系的整体效率和建设方向。构建应急救援力量体系本身旨在实现对公共危机事件的有效应对与控制，其服务质效的高低反映了体系建构本身的科学性与合理性，同时，也能检视体系内部的协同性和与外部应急管理环境的交融程度。

4.2 公共危机管理理论

公共危机管理作为公共管理中应对危机状态的一种形式，是指政府及其他社会组织，针对通过监测、预警、应急处理、评估、恢复等措施，以有效的预防、处置和消弭危机的管理活动。其重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新[11]。公共危机管理理论主要有以下内容：公共危机管理贯穿于公共危机事件的整个生命周期；在事件的周期各阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消解性措施；公共危机管理不仅要有事前的预案，而且当危机发生时能够做到有效应对；政府是公共危机管理的首要责任主体；公共危机管理过程也是政府组织相关社会力量共同处置公共危机事件过程。根据张成福教授提出的全面整合的公共危机管理理论[12]，建立健全公共危机应急救援力量体系主要有以下理论指向：①政治承诺、政治领导与政治支持。②在全危机的管理理念下，制定统一的战略、统一的政策、统一的危机管理计划、统一的组织安排、统一的资源支持系统等等。③基于发展途径的力量体系建设，一方面，发展途径的力量体系所重视的是整个社会的综合应急救援管理能力的建设和发展，即应急救援力量体系要做出有效的规划来应对、管理潜在或已发生公共危机事件；另一方面，发展途径的力量体系强调要从公众和可持续发展的角度认知和进行公共危机管理。④力量体系建设要依托于公共危机管理的全过程，危机的发生和发展有其生命周期，危机管理也是一个系统的过程和循环，其包括疏缓、准备、回应和恢复四个阶段。应急救援力量的综合能力建设要紧紧围绕公共危机生命周期规律而发展。⑤力量体系的建设是在政府政策、规划、资源的管理方面有效地实施风险管理的基础上进行的，只有这样它才能发挥有效预防、疏缓和降低危机所带来的损失的综合应急救援能力。⑥在整合的危机管理模式下，有效的应急救援力量体系需要政府、公民、社会、企业、国际社会和国际组织之间的协作伙伴关系；整合的危机管理强调的是一种统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。⑦力量体系的建设要求在整合各应急救援力量的同时，还要相应物质、制度性资源的跟进、创制与保障。⑧以绩效为基础的公共危机应急救援力量体系建设，它强调对力量体系的进行绩效管理，包括绩效衡量、绩效监控以及相应的绩效改进等。联合国专门提出了绩效导向的危机管理的五项要求（SMART）：可长期持续（Sustainable），有明确的绩效标准和专业标杆可测量（Measurable），月内或年内可实现（Achievable），能够满足不同情景的相关联性（Relevant），在明确时间表内完成项目的及时性（Timely）。通过绩效评估，它有利于不断优化完善力量体系的内在结构，有利于各应急救援力量的可持续发展。

4.3 公共危机协同治理理论

公共危机协同治理理论是公共危机管理理论的创新与发展。所谓“公共危机协同治理”指的是公共危机管理主体，包括政府部门、非政府公共部门（NGO）、企业部门以及公民个人，通过自觉的组织活动，利用网络、信息技术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互之间无规则、无秩序的要素，在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处置和消弭危机[13]。该理论在构建公共危机应急救援力量体系中主要表现以下方面：①重视各应急救援力量的协同性。公共危机协同治理理论旨在实现各力量间的协同效应，以改变救援过程中各力量的地位和关联的方式，使救援力量整体向控制的有序结构转化，而控制重要参量便是与之相适应的法律、法规以及各种制度等行为规范。②重视力量体系的动态性。各种应急力量要实现由无序结构向协同结构的转变，必须重视与危机环境的动态关系，调整自身的建设理路和应对方式，以获得新的有序结构维持所必需的物质、能量和信息。③重视力量体系中各元素间相互作用的非线性。它要求各种应急救援力量坚持非线性思维、整体思维、关联思维、过程思维等复杂性思维模式，以应对具有高度复杂性、不确定性、跨越时空性、关联性等特征的公共危机事件。构建应急救援力量体系，有必要搭建现代化的信息平台，以利于提升公共危机治理主体应对危机事件以及危机管理复杂性的能力。④重视应急救援秩序形成的自组织性。协同治理是在一个有统一行为目标和规范的网络结构中进行的。在这一结构中，各应急救援力量共享信息资源，以自身资源和在公共危机治理中的作用取得行动地位、权力，并肩负相应的责任。秩序形成的自组织性使得整个应急救援体系对复杂危机环境的动态变化具有更强的适应能力。

4.4 应急管理评估理论

评估是当代社会公共领域中的一种应用指向性活动，更是公共政策循环和公共制度考量中的重要环节。它作为一种以规范性判断为目标的活动，其理论内容主要包括[14]：①评估对象。明确评估对象能够使评估目的充分体现在评估框架和评估体系中，使评估的结果便于实际应用；②评估机制。它是调查评估顺利开展的制度保证，其合理性直接影响评估结果的客观公正，也影响评估成果的有效实施；③评估标准。它直接关系到评估质量的好坏。④评估方法的确定，即用何种方法对评估指标进行统计、分析与说明。⑤对评估活动的理论总结。基于此，应急管理评估理论是评估在应急管理领域中的理论延展与实际应用，它在构建公共危机应急救援力量体系中发挥了至关重要的作用，其主要表现在以下方面：（1）该理论关注力量体系建设的规划、应急救援各力量构成以及相关制度性资源的创制与分配等；（2）它关注应急救援力量体系在防范与应对公共危机过程中应急救援能力与效度；（3）应急救援力量体系建设本身是一个实践探索的过程，尽管这一体系有较为清晰的建设目标，但就我国当下的现实环境而言，具体的制度细节并无太多可供参照的对象，因而需要评估来帮助改进自身的预案、政策、法律以及体制安排等；（4）应急救援力量体系建设往往处于工具性的层面，即用工具性理论来建构体系，而忽略对整个力量体系的价值考量，应急管理评估理论恰恰弥补了体系建设上对价值认知的不足，从而推动了应急救援力量体系建设的可持续发展。

5 结语

诚然，理论研究离不开实践，理论源于实践，但又超越实践。正因“源于”的关联，可使理论在实践中融解。正因“超越”的意义，能使理论对实践的指导得更为深刻。目前，我们对构建公共应急救援力量体系的理论研究仍处于探索阶段，广度与深度都有待拓展与挖掘。通过对上述理论的梳理，本文认为在现实意义上，建立一个“指挥统一、反应灵敏、协调有序、运转高效”公共危机应急救援力量体系并不能单纯依靠理论建构与分析，更需要理论发展、制度创新与实践总结等方面的多措并举。

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