农地确权确地：实践及其出路——基于湖北省五个地区的调查思考

刘燕舞

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074）

一直以来，关于农村土地确权到户，既是农地政策实践的讨论热点，也是关于农地学术研究的热点。主流观点一般均认为，只要将农村土地权属弄清楚了，就一切妥当了。如杨小凯先生曾经就指出，农地产权不清晰的话，人就不文明[1]。徐勇先生等认为，实践中的政府、企业、集体及农民之间的地权与地利纠纷就是由农地产权不明晰、不稳定以及不平等导致的[2]。鄂玉江指出，解决三农问题的根本出路就在于农地确权[3]。还有学者指出，只有农地确权了，产权清晰了，农地流转才能有效进行[4]。通过农地确权，农地集体产权的低效率问题可以逐步被克服，农业规模化经营以及农村建设用地直接入市等就成为可能[5]。

从此前农地权属关系的混乱状况来看，农地确权当然是至关重要的，也是十分必须的，因此，主流观点关于农地确权的知识体系无疑有其正确性。然而，是否农地确权了，农村问题尤其是农地问题就万事大吉了呢？根据我最近几年来的调查发现，抽象意义上的农村土地确权在实际生活中并非关键，最为紧要的在于事实意义上的农地确权也即落实确地到户，实现“权到”与“田到”同步而非“权到田不到”的窘况。本文即是根据我近几年在湖北京山、沙洋、大冶、洪湖和应城五地的调查经验而就此展开的一些讨论。具体说来，本文旨在梳理农地确权实践的缘起、现实、后果、农地纠纷加剧的原因以及解决这些问题的出路。

一、确权确地的缘起

我们先简要考察为什么要确权确地。

调查发现，京山、沙洋、大冶、洪湖与应城五地，分田到户的时间基本均在1981年左右。以1982年为起点，第一轮承包时间至1997年满，因此，在1997年时便开始了第二轮延包工作。从 1982年至1997年间，上述五地的农地制度实践均有差异。

第一，关于分田到户承包的方式。洪湖在开始时，基本采用按三代以内的家庭联合体为基本单位采取划片承包的方式，后续实践尽管完全分田到户，但刚开始时的划片承包的土地格局并没有改变，因此，后续的承包方式与其说“到户”，不如说像是家庭联合体内部的“分家析产”。而其他四地则在开始之时便基本采取一次性到户的承包方式，且承包户的关系极其松散。

第二，关于人均耕地面积。上述五地，除大冶人均耕地在1亩左右以外，其他四地人均耕地均在2亩以上，且京山、沙洋和应城的实际耕地面积一般均在3亩以上，多者甚至多达四亩。

第三，关于农业税费。1990年代开始，农业税费在上述五地均显著增长，1995年至1999年间基本达到顶峰，最高者亩均负担达380元以上，较低者亩均负担也在150元以上。

第四，关于农地调整。由于上述三大差异，使得土地调整在上述五地同样呈现出差异。除洪湖自始至终基本没有进行调整外，其他四地基本按三年小调五年大调的办法经常性地调整土地。其原因在于，洪湖的土地利益因其划片承包的格局基本可以实现家庭联合体内部的调整，而其他四地则必须在家庭与家庭之间进行调整。进一步地，我们发现，另外四地中，除大冶因人均耕地面积较少而利益冲突并不是十分突出外，京山、沙洋和应城三地则因其人均耕地面积较多而牵涉的利益冲突也就较为突出。

第五，关于土地流转集中。基于前述四点，洪湖地区基本在家庭联合体内部流转集中，大冶地区则要么抛荒部分土地，要么就自然地出现“侯安杰现象”，即向种田大户流转集中。另外三地则因为户均耕地基数较大，而农业税费又较重，从而负担太重而出现了严重的抛荒现象，每个行政村抛荒面积高达几百甚至上千亩的情况并不鲜见。

第六，关于解决抛荒的措施。其一是低价流转给村组干部；其二是低价流转给普通村民；所谓“低价”一般在每亩50元至150元不等，基本为当时亩均农业税费负担的四分之一到二分之一不等。其三是将抛荒地流转集中到村组集体然后挖成鱼池或植树造林，从而变成村组集体的资源；其四则是从外地引进移民，帮助他们落户并获得土地，然后让他们承担相应的农业税费，既有部分全额承担的情况，也有部分低价承担的情况。

到此为止，因为抛荒，而在上述五地的某些地方尤其如沙洋、京山和应城等地，1997年的二轮延包就走了过场，基本没有真正落实，而加上各种土地流转情况，使得土地权属同样变得复杂不清。在2002年税费改革全面启动后，因负担减轻，开始出现部分抛荒农地者回流要地的现象，大量农地纠纷也随之出现。正是在这些背景下，2004年，湖北省启动了完善二轮延包的战略决策，内在目的其实是在新形势下对1997年的二轮延包进行实质性的“补课”。

二、确权确地的实践现实

2004年的完善二轮延包政策的实践，在各个地区差别极大，甚至在同一行政村内部的各小组之间也呈现出很大的差异，择要来说，有如下几种情况。

第一，完全按1997年二轮延包时的数据重新确权确地，这种情况在上述五地均占有一定的比例，但并不是处理方式中的主流部分。

第二，以1997年二轮延包的数据为基准，对留在农村种田的农户与抛荒外出的农户实行区别对待的办法，在田亩的优劣与面积的多少上大多侧重优先照顾种田农户，然后才考虑抛荒农户。这种办法又可以细分为两种情况，其一是适当优先照顾种田农户，而对于抛荒农户同样以较大程度的权利支持，部分村则将抛荒农户的田以1997年的数据为基准，然后在此基础上以60％—80％不等的办法处理，也即原有田亩面积如果有10亩的，则可以按6—8亩的数据进行确权。其二是严重优先照顾种田农户，适当考虑抛荒农户的生存利益的。采取这部分策略的村庄多以给予抛荒农户人均0.5—1.5亩不等的口粮田进行确权，而将剩下的部分则给予种田农户确权。

第三，本地种田农户的利益严重保护，外地迁入的种田农户的利益严重受损，抛荒农户获得适当利益。这种办法基本采取不动本地种田农户的田，将外来农户按人口均分后，将其原来流转集中剩下的大量农田拿出来重新分给抛荒农户的情况。

第四，争取到国土整治的项目，将整理土地多出来的田分给抛荒农户，其余农田均不动。

第五，将流转集中到村组集体的农田拿出来分给抛荒农户，其余农田不动。

上述五种办法，第一种、第四种与第五种均只占少部分，第二种和第三种占主要部分，且又尤以第三种情况较为普遍。但尽管如此，问题还在于上述五种办法中，除第五种比较好落实外，其他四种办法均存在困境，简要来说就是该拿田出来的不愿意拿出来，该要地的农户却要不到地。

不愿意将田拿出来的农户的理由主要有四条：

第一，他们垫交了当时抛荒农户的农业税费。

第二，当年村组集体欠有他们的钱。这一条实际上就是我们经常讨论的村级债务，其中村级债务主要由垫交农业税费、兴办村级企业以及其他为各种升级达标活动而负有的债务构成。这三个方面中，在中部农村如湖北省，垫交农业税费是一个最重要的部分，而这一部分中很大一部分又是应对当时抛荒外出农户的农业税费而形成的。债务的形成又由从信用社等金融机构贷款和向农户集资借款而构成。税费改革特别是取消农业税后，村级债务采取锁定的办法，这对于欠信用社等金融机构的债务来说，问题不大。然而，对于欠分散的农户的借款来说，则问题极大。这两种情况在上述五个地区均不同程度地存在，其中，像应城一带的农村，向农户借款而形成的村级债务尤其严重。由是，这些村级债务的债权人在2004年完善二轮延包政策的实践过程中也就抱着严重不合作的态度。

第三，即使没有上述两条，一般占地较多的农民也认为，他们当时已经交纳了农业税费，而抛荒农户将田一抛了之，如果抛荒农户对于农田想要就要，想抛就抛，那么，从机会成本的角度来看，那些交了农业税费的农户就认为他们的利益潜在地受到了损害。

第四，部分完全因为人口结构变动而形成人少地多的家庭援引相应的国家政策，认为《农村土地承包法》中已明文规定，承包期内增人不增地、减人不减地，因此，他们没有理由应该将田拿出来重新分配。

与之相反，对于要田的农户来说，他们又分成两类，一类即是由于人口结构的变动，部分家庭人多地少，他们按照村庄成员权的原则，认为只要是村庄的户籍人口，就应该有一份土地，不然，“难道让我们饿死不成？”，他们如是说。另一类则是上述抛荒农户。

抛荒农户要田的理由是：

其一，之所以当年抛荒是因为高额的农业税费“逼”的，不然，“谁愿意抛掉土地，背井离乡外出求生存？”，他们却如是说。因此，在他们看来，抛荒并不是他们的错误，而是由于政策的变动造成的，并认为政策变动所造成的不利后果不应由他们承担。

其二，与上述人多地少的农户的理由一样，他们中的部分人也仅持一个简单理由，即是这个村庄的人就应该有一份自己的土地，除非自己现在放弃这一权利。

其三，他们认为，他们抛荒的后果的实质与村庄中没有外出的种田农户欠缴农业税费的后果的实质是一样的。因为，抛荒是为了躲避农业税费，而没有抛荒的农户也有不少是欠缴或没交农业税费的，既然后来免除农业税费并锁定债务能够不再追究这部分农户的责任，那么相应地也就不应该对他们当年的抛荒行为“吹毛求疵”。如此一来，既然这部分农户能够分到农田甚至还能获得照顾，那么，他们也理应享受同样的权利，不然就是对他们的“不公平”，“同是一个村的人，难道我们是后娘养的？”。

要地者与不愿意将地拿出来者，两者之间激烈冲突，并造成了一系列后果。

三、确权确地留下的后果

2004年的完善二轮延包政策在具体实践中尽管努力追求确权确地，即将农地权属确证清楚，将农地实在地确证到具体农户，但现实境况中却因为我们上述讨论的现实问题而造成了一系列后果。择要来说有六。

第一，土地占有极大不均的局面已经形成，有者田连阡陌，无者无立锥之地。我2008年在京山农村调查时发现，村中户有土地在30亩以上的不在少数，部分农户甚至在50亩以上，而有的农户却无寸土[6]。2009年底至2010年初，我到沙洋农村调查时亦发现同样的问题。2010年底至2011年初，我到应城农村调查时更发现，有田者占地面积在80亩甚至100亩以上的不在少数，无田者同样无寸土。这种占地分化的极大差距既有因人口结构变动而造成的，如我此前调查的贵州绥阳农村在这一方面的表现尤其突出[7]，但本文所述的湖北经验显示，更多的还是因为自1997年二轮延包至今的农地政策实践所造成的。更严重的问题还在于，农地正越来越向两种群体集中。其一是既有和现有村组干部。其二是村中的强势群体或恶霸地痞。村组干部、强势群体或恶霸地痞中的无地者或少地者能要到地，他们回来将看中的田“插好标”就变成他们的田了，即使没确权到他们户头却能实际占有土地。而对于有地或地多的村组干部、强势群体或恶霸地痞，他们不想把土地拿出来就能实际地占有，即使同样将他们的土地确权给了别的农户，其他人仍然不可能从他们那里事实上要得到地。

第二，无地者或少地者以没有土地为由，阻止各种村庄公益事业建设。取消农业税后，村中的各种公益事业要么完全办不起来，要么依托一事一议勉强能办的却在资金筹集上是应该按人口还是按田亩计算无法达成一致，如果按田亩，以有田人口计算，根本无法承担任何一项资金略高的公益事业建设，如果按人口，无地或少地的农户则会以没有或少有土地为由拒绝承担任何相应的义务，“天上鸟飞过，我却找不到一块属于我打鸟的泥巴巴，凭什么还要我出钱呢？”。

第三，大量涉及地少或没有土地的危害农村稳定的上访频繁发生。少地者或无地者，以及权到而田不到者，向各级政府上访反映情况，伸张各自的“权利”，到镇、县两级政权上访者，可谓络绎不绝，到市、省两级上访者亦不乏其人。有些生存陷入困境而又没有土地的农户甚至直接拿着农药瓶子到政府部门以生命威胁“请命”。尽管有些土地已经确权到农户，但权到田不到的局面使得权利的确定并没有用处，而仅停留在纸面上。同时，尽管各级政府有意识地引导农户根据土地确权证书到法院通过法律诉讼的途径解决，然而，除了采取上访的行政救济方式外，通过法律诉讼救济的情况在我所调查的上述五个地区均寥若晨星。

第四，村庄内部亦纠纷四起，有直接针对村组干部的，有直接针对农户自己的，口水战、肉搏战甚至白刃战不断上演。我最近到某地调查便发现，口水战几乎是家常便饭，而肉搏战和白刃战亦不断出现，不断刺激着人们的神经。据我统计，每个村庄每年因农户要地以及农户不愿意拿出土地进行分配的纠纷至少均在10起以上。

第五，村庄人际关系紧张，村庄逐渐变得越来越疏离，作为熟悉与亲密的村庄共同体不断解体或面临解体的局面。导因于上述四点，村庄人际关系越来越紧张，原本友好的关系受到严重威胁，兄弟反目，朋友背义的事件不胜枚举。

第六，无地者或少地者在经过几年的无效抗争后，开始以破坏性的手段获取自己的利益，严重危害村庄公共福利的供给与农业生产的安全。从2004年至今，不少无地者或少地者不断采取上述各种手段抗争，但大多收效甚微。于是，他们开始将村中的荒山、荒地据为己有，更有甚者，部分无地农民直接将灌溉用的堰塘推成农田或直接改变灌溉用途而据为己有后改成鱼池。我在某村调查时发现，其中仅一个小组的总共占地约100亩的18口堰塘全部被推成农田，由此，该小组近500亩旱涝保收的农田重新开始了望天收的困境。

四、新的压力及矛盾的加剧

上述六大后果正在加剧，并且伴随两种主要情况的变化而出现新的压力，从而使得矛盾更加复杂，也更加激烈。

第一，附着在土地上的利益的增长。这又主要包括如下两个方面。

其一，各种与土地有关的涉农补贴逐渐稳步增长。正如我们前述抛荒的逻辑所在，除涉农补贴本身的稳步增长外，还因为如京山、沙洋、应城和洪湖等地人均耕地较多，从而户均耕地也较多的地区，其涉农补贴的户均总有数字也较大，由此，利益更加明显，冲突也就更加激烈。

其二，粮食价格的稳步增长。一方面，国家正逐渐提高粮食收购的保护价，另一方面，粮食市场本身的价格在迅速增长。由是，导因于上述户均数字较大的耕地，从而带来户均粮食产量较大，以致粮食生产的收益也较大的情况也就更为明显，同样，冲突也就如影随形地更为突出。

第二，两种农民工的返乡形式加剧了当前形势的压力。

其一，因自身年龄增长，而必须自然返乡务农的农民工。这种类型的返乡农民工每年每村都有几个，如果他们没有土地的，退回农村后，最稳妥的生存办法就是种几亩地，因此，他们要地的愿望极为迫切，对当前基层政权以及基层组织的压力也较大。根据我的调查，每个村庄几乎每年都有此种纠纷的出现。

其二，因宏观经济形势的变化而带来的被迫返乡务农的农民工。这种类型的返乡农民工在2008年下半年以及2009年上半年因金融危机而失业返乡的情况特别多，由此，那近一年的时间内，也是当时农地纠纷的第二次高潮（第一次农地纠纷高潮即是2004年和2005年完善二轮延包政策进行和持续的时候）。此外，正如本文前述附着在农地上的利益的增长而带来的压力那样，现在已经开始出现因涉农补贴的持续增长与粮食价格的持续增长而带来的第三次农地纠纷高潮。

五、解决策略

如何化解当前因1997年二轮延包走了过场以致2004年的完善二轮延包又与当时的税费改革以及紧随其后的取消农业税政策而形成的困境，是当前极为需要慎重考虑并积极处理的重要问题。在我看来，根据我们前文所分门别类的探讨与分析，同样应该以分类的思路来化解当前的矛盾，择要来说有如下七个方面。

第一，对于强势群体尤其是地方恶霸地痞势力把持的非确权到其户的农田，应对其行为实施强力打击，将其多余的农田强制拿出来重新分给新增人口以及抛荒农户。

第二，对于强势群体中尤其是当年抛荒农田被迫流转到户的村组干部应区别情况对待，有正当理由的应补偿其合理利益，补偿完合理利益后，其多余的农田同样应该重新拿出来进行分配。

第三，对于确权到户却未能确地到户的农户，在现实情况下，应采取政治手段与法律手段并举的工作，确保能够权到的同时田也到，其中，政治手段应以对未确权却占有农田的农户说服教育为主，适当时候可以考虑行政处罚，法律手段则不能让分散的单个农民自己去采取法律救济，因其金钱与时间成本太高，在目前的现实处境下，这一做法无异于是“卸包袱”，合适的办法是应以政府为主体或至少支持以村组集体为主体来采取法律救济的办法。

第四，对于第一条和第二条以外的当时确实代交或垫交农业税费的占有多余农田的普通农户，应支持他们当时的合法正当利益，可由相应的抛荒农户补偿其垫交或代交的农业税费，然后再实质性地取得确权到户的农田。

第五，对于要田者，如果确属当年没有承担任务义务便抛荒外出的，如果其重新要田，仅以村庄成员权为由的，不予支持，如果不愿意补偿接收其农田者的正当利益，则视同其放弃要田的权利处理。因为，即使当前占有农田者，当年在接收抛荒农田时也并非按照全额代交或垫交农业税费的，大部分都只支付相当于当时每亩农田转包的租金额。因此，要求抛荒农户补偿这部分利益是合理的，不然就会纵容这种从长远来说危害村庄秩序的行为。

第六，对于涉及与农户有关的村级债务的，同样应分类处理。其一是，对于已经还清本金的甚至多于本金的，其凭借高额利息所形成的债务为由而继续占有超出其确权部分农田的农户，不能支持其行为。其二是，对于未还清本金的农户，应从新增涉农补贴中拿出部分比例还清其本金，然后不再支持其继续占有多余确权的农田的部分。事实上，根据我的调查，当前村级债务中严重危害包括土地确权在内的村庄治理事务的仅仅只是涉及农户的债务部分。而这当中又分三种情况，其一是，既有村组干部的债权，其本金90％已凭借当年的高额利息还清；其二是，村中强势群体的债权，其本金90％以上同样凭借当年的高额利息已还清。其三是，部分普通村民的债权，则70％以上的农户其本金都还没有还清。但这三种情况中，从债务构成的数额来看，前两种占比高达80％左右。由此，我们会发现，危害村庄治理事务的村级债务，其实并没有当前学界和政策界想象中的那样严重。

第七，对于移民进来的农户的权利，应更加注意保护。根据调查，我们发现，移民进来的农户通常在1997年前后接收了大量抛荒农田，且往往承担了所有接收抛荒田农户中所负担的最高额的税费，比如一般本地农户以50元每亩接收抛荒田的，外地移民进来的农户则基本在100元到150元一亩。而在2004年完善二轮延包时，当年开车去接他们来落户的本地人又开始以其外地人的身份以“驱赶”作为威胁而让其拿出所有多余的农田，且不补偿其任何利益。因此，我认为有必要特别慎重地注意保护这一群体的利益，至少应补偿其当时所承担的农业税费的损失。

根据上述七种办法，我认为应能较好地化解当前的矛盾，缓解第三次农地纠纷高潮对当前农村稳定所造成的压力。

六、进一步的讨论

当前农村土地确权确地的现状及其所形成的系列后果，本质上与农村内部特别注重的利益平衡机制有关。事实上，不仅仅是农地确权的实践，几乎所有农村治理事务均与此有关，如当前农田水利困境的形成[8]。农业税费高企时，对于部分农户抛荒外出的行为，大多数地方政府及基层组织干部均束手无策，除了消极地化解部分负担外，对于这一严重打破当时农村的利益平衡机制的做法并没有任何有效的处理。此后的税费改革，特别是取消农业税的战略举措，其积极意义自不待言，因为这一政策使农民告别了延续达数千年的“皇粮国税”。然而，客观上由于当时农村形势的复杂局面，此一政策的消极面也不容忽视，其中最为关键的就是在前述基础上继续打破了农村的利益平衡机制。我国农村是一个经历了人民公社时期的平均主义洗礼过的社会，其对于公正与平等的强烈需求一直有着深刻的传统。因此，在确权确地的实践上，就会因为利益的不平衡而出现前文所述及的各种力量之间的冲突及其相应的行为逻辑。而本文所述及的七条办法以解决当前的问题，其逻辑出发点仍然在于调整利益，使之尽量平衡。可以断言的是，如果利益分化越严重，那么，相应的问题也会越严重，而不会自动消解。

此外，还有必要进一步讨论的是关于“规模经营”的概念。当前学界的主流话语主要强调土地的大规模流转集中然后实行大规模经营。基于此种前提，对于本文中所提及的诸如土地严重分化的问题自然也就不在他们担忧之列，相反，正是他们期望出现的所谓必然结果。然而，事实上，根据我们长期调查及多方比较后发现，只要不改变农地使用性质，那么，大规模经营对农民增收并没有实质性的影响[9]。不仅如此，大规模经营对粮食生产的产量有负面作用。以上述五地为例，根据我们的调查，只要土地超出30亩的面积，一对成年夫妻就势必会采取粗放经营的办法，如此一来，粮食不仅不会增产，且还会适当减产。以水稻为例，每亩减产量在100公斤左右。相反，如果耕种面积在20—30亩以内，一对成年夫妻基本可以做到精耕细作，从而尽可能地使粮食产量增加或至少不让其减产。在此意义上，我们认为中央一直强调要推进“适度规模经营”的提法是无比正确的。但是对于何为“适度”却一直没有一个标准。我们根据调查后发现，这个“适度”的“规模”，其上限当在30亩，其下限当在15亩。以本文的经验为例，除大冶农村外，其余如京山、沙洋、洪湖、应城等地农村，其户均实际耕地规模均在15亩至20亩之间，一般家庭中通过自发性的土地流转集中耕种外出亲戚的农田基本可以达到30亩左右。因而，这些地方的农村严格来说均是符合“适度”的标准的，基本上也是最有利于货币与产量双增收的。由是，以“规模经营”或“土地流转”等话语来回避当前农村确权确地所形成的一系列后果也就没有成立的理论基础与经验基础。正是在这个意义上，本文所提出的问题及其解决措施也才有强烈的实践意义。

[1]杨小凯.土地产权与宪政共和[N].南方周末，2003 -5-26.

[2]徐勇、项继权.确权：文明与和谐的基础[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010（2）：1.

[3]鄂玉江.解决三农问题重在为民确权[J].农业经济，2004（1）：10.

[4]郑建华.农地确权与农地流转互动机制初探[J].农村经济，2009（8）：23.

[5]严冰.农地确权[J].经济体制改革，2010(3):99.

[6]刘燕舞.金融危机对不同类型农民工的影响及其对策分析——基于湖北省京山县鄂村的个案研究[J].东岳论丛，2009（7）：49-52.

[7]刘燕舞.反思湄潭土地试验经验——基于贵州省绥阳县鸣村的个案研究[J].学习与实践，2009（6）：116-120.

[8]刘岳、刘燕舞.当前农田水利的双重困境[J].探索与争鸣，2010（5）：42-45.

[9]贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去[M].北京：中国政法大学出版社，2010.