企业在加强和创新社会管理中的作用——杭州“援通”参与居家养老服务提供的实践和经验

郁建兴 瞿志远

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027）

一、问题的提出

近年来，我国在完善公共服务和社会管理体系建设中，逐渐开始重视发挥社会组织和私人部门在提供服务、反映诉求等方面的积极作用。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，“强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力”。他还强调，“进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确非公有制经济组织管理和服务员工的社会责任，推动社会组织健康有序发展”。

与此同时，在当前，人民群众日益增长的公共服务需求与公共服务供给不足之间存在着紧张关系，公共部门提供公共服务的能力、资金、专业技能等仍然不足，社会组织和私人部门培育和发展不足，还难以有效补充公共部门供应不足或承担更加重要的公共服务供给主体角色。这些矛盾具体表现在：

一是与市场经济发展的矛盾。当前，我国公共服务供给主要集中于事业单位。目前，全国事业单位总计约126万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，在职人员约3000多万，退休人员900多万。由于事业单位主要由政府部门发起成立，具有浓厚的行政色彩，较难适应市场经济发展的需要，也较难满足公众各种差异性的公共服务和社会管理需求，事业单位体制迫切需要予以改革。

二是与行政体制改革的矛盾。改革开放后，我国共进行了六次大规模的行政体制改革，改革重点各不相同，但目标是改变政府职能，建设服务型政府。行政体制改革的目标给社会组织和私人部门参与公共服务和社会管理提供了可能的空间，但缺乏相对成熟的社会组织和私人部门参与公共服务和社会管理，是行政体制改革难以有效推进的重要制约因素之一。

三是与社会需求的矛盾。改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，在多数地区基本解决温饱问题的情况下，公民日益增长的公共服务需求难以得到有效满足。大量人力、土地、资金等投入到事业单位中，但因缺少有效的绩效评估、监督和管理协调能力，因而难以将自身的目标与公共服务供给目标统一。事业单位普遍缺乏改善公共服务供给的激励机制和制约机制，进而导致公众回应性低等问题。

作为经济先发和民营经济发达地区，杭州市委、市政府一直重视培育和发展社会组织与私人部门。非公部门的活跃为公共部门提供公共服务提供了有效的补充，甚至在一定程度上分担公共部门的责任，成为公共服务和社会管理的重要主体之一。浙江援通科技发展有限公司（以下简称“援通”）参与居家养老服务提供就是一个很好的案例。

二、“援通”参与居家养老服务提供的案例

2010年，杭州市实现生产总值（GDP）5945.82亿元，按可比价格计算，比上年增长12％，实现连续20年保持两位数增长。其中，非公有制经济所占比重已达到66％，比上年提高1.5个百分点。经济的快速发展伴随着老龄化社会的到来，2010年末，全市户籍人口689.12万人，比上年末增加5.74万人，其中老年人口已达116.88万，占总人口的16.97％，比全国提早10年左右进入老龄社会，其中80岁以上的高龄老人18.09万人，占老年人口的15.48％。

2010年末，杭州市拥有各类福利院、敬老院217所（不含社会办农村敬老院），比上年增加10所，床位24170张，收养人员17620人，分别增长15.5％和29.6％。然而，迅速膨胀的养老需求难以由机构完全消化，民政部于2011年2月11日发布了《社会养老服务体系建设“十二五”规划（征求意见稿）》，提出要“建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系。”杭州市民政局依据这一精神，确定“十二五”期末“9064”的养老服务格局目标，即城乡社区居家养老服务网点（站）建设实现全覆盖，老年人普遍享受居家养老服务，老年人口中，以社区为依托、社会化服务为协助的自主居家养老占90％，享受政府购买服务的居家养老占6％，入住养老机构集中养老的占4％。

杭州市从2006年起，以建立并完善社区居家养老服务体系为重点，扩大政府购买服务，大力发展社区日间照料中心，并积极鼓励和引导家政企业从事居家养老服务，培育专业的居家养老服务中介机构，探索居家养老服务的定价机制，研究相应的补贴和扶持政策。

（一）搭建平台，加强制度和政策创新

自2006年起，杭州市政府开始推广社区居家养老服务工作。2007年市政府出台了《关于进一步加强养老服务工作的若干意见》（杭政办〔2007〕3号），提出“积极探索养老服务工作的新途径、新方法、新机制，加快构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为辅助，各类养老服务机构协调发展、多种养老方式相互补充的养老服务体系，建立健全政府引导、社会参与、市场运作的养老服务新模式。”

2008年市政府又出台了《关于推进居家养老服务工作的若干意见》（杭政函〔2008〕239号），在规定居家养老服务内容、对象、工作措施以及工作要求的基础上，指出“积极发挥政府的主导作用，统筹规划居家养老服务工作，加大政府公共服务投入力度，通过制定相关扶持政策，支持和鼓励社会力量兴办各类老年服务实体，丰富老年服务产品。”

2010年市委出台《关于加快推进养老服务事业发展的意见》（市委〔2010〕24号），提出“形成投资主体多元化、服务层次多样化、服务方式社会化、服务队伍专业化，运行机制顺畅、服务品质优良、监督管理到位、可持续发展的养老服务体系。”

这些文件的出台，给社会组织和私人部门参与居家养老服务事业提供了合法性基础，也极大地丰富了居家养老服务供给的手段，推动居家养老服务的发展。

（二）协作供给，改善居家养老服务质量

2005年，浙江援通科技发展有限公司开发了援通社区职能化管理服务系统（以下简称“援通系统”），该系统致力于解决公共服务供给中政府与公民、政府与公共服务提供者、公民与公共服务提供者之间的信息不对称问题。

2005年7月，援通系统首先在杭州市天水街道试点，在援通系统中，老人求救求助不用记任何电话号码，不用报名、报姓、报地址，老人只需按红（求救）、绿（求助）键即可，援通社区信息服务中心的信息员会立刻打电话过去提供服务。社区信息服务中心24小时守候式服务，并备有自己的应急小分队，解决了用户呼叫遇忙问题，紧急事件电话、短信、网络与110、120、119和亲属、邻居、社区等做到联动联网，社区、街道能即时看到呼叫信息又能看到处理过程。

1.“援通”与政府

政府在这一案例中的首要职能是为居家养老服务提供资金支持，政府统一购买“援通”的服务券，然后依靠结算系统，与服务商进行结算。结算平台公开，政府相关部门可以登录平台查看服务券使用情况的报表。在其中，政府将整体服务转移给“援通”，“援通”还负责对助老员、服务商户等开展考评工作：“援通”提供考勤报表，政府管理部门按照考勤报表发放工资；服务商的考评体系同时纳入服务商结算环节，“援通”每周对上门服务过的老人进行抽样回访，在回访中如遇到老人投诉及差评，服务商将会得到一次警告。如服务商得到三次警告，将被排除在为老服务商舰队外。如遇到老人按呼叫器投诉，服务商首先上门进行先赔付，然后“援通”重新安排服务商进行服务。政府能够实时监控助老员服务时间、性质、老人服务需求、商户服务费用等信息，更加开放的信息平台使得公共部门与私人部门之间的目标更加融合。此外，6年多来“援通”共受到国家、市、区级科技部门6次资金补助，金额总计约人民币150万元。

2.“援通”与社区

社区作为距离老人的最近服务机构，也被纳入到服务体系中，它主要承担部分社区信息服务中心建立的工作，同时助老员也依托社区展开工作。此外，社区还在“援通系统”之外整合自身资源，积极组织志愿者参与居家养老服务活动。全杭州近700个社区的干部都能够通过“援通系统”及时了解自身社区内的老人情况。

“援通”的主要职能是搭建居家养老服务平台。这里的平台不仅是一个信息化载体，它还包含了为老服务体系中的服务商及服务标准，适合与老人所需要的相关产品之间建立产业链。“援通”通过自愿加入、自主申请、严格审批、组织培训的方式签订加盟服务商。与服务商确定服务标准，依据标准为老年人提供服务并据此对服务进行评估。

4.“援通”与用户

“援通”在整个居家养老服务体系中发挥着信息平台和纽带的作用，在信息传递、服务资金结算、上门服务人员管理等方面提供支撑作用并将这些服务过程数字化，通过各种渠道传播出去。从老人表达需求工具开始，将老人的需求信息化，然后对接到庞大的为老服务团队中，依据标准服务内容进行提供，基于标准服务要求进行考核。例如政府为居家养老服务下发的服务券，可以通过“援通系统”进行有效管理。基于虚拟币的模式，“援通系统”为每位老人开设一个资金账户，将服务券费用充值到该账户，所有为老服务的服务商及上门服务人员都将在平台中登记，通过平台将老人的需求分配到服务商及服务人员手上，服务人员每次上门服务完毕后，按下呼叫器汇报工作内容及收费情况，系统将在用户账户上扣费，同时将以短信形式告知用户的子女该次服务的内容及价格。最后，“援通”或政府在每个季度依据系统的结算报表与服务商进行结算。

5.整合各方资源，搭建协作平台

杭州市政府认识到自身在公共服务和社会管理过程中存在着资源不足、信息不对称、专业技能缺乏等方面的问题，进而采用与社会组织或私人部门合作的方式，充分利用社会组织和社区的资源整合能力以及企业在信息技术和专业技能方面的优势，动员社区成员、公民等通过协作方式有效解决高龄、独居老年人的养老服务需求。“援通”事实上扮演者公共服务资源整合者、信息平台以及服务监督者的重要角色，它在分担政府部分责任的基础上，整合商家、社区、公众以及志愿者等资源，搭建了一个多方主体共同协作提供居家养老服务的平台。目前，“援通”整合和提供的服务类别包括：安全防范类、公共服务类、生活必须类、品质生活类、综合服务类、商务便利类等。

（三）鼓励公民参与，建立综合监督、评估体系

公民参与的扩大在一定程度上使得公共服务提供者的绩效能够有所保证。“援通系统”对所有助老员、服务商工作人员的身份、上门服务次数、上门服务时间、上门服务内容、上门服务用户滿意度进行量化记录和管理。在绩效考评中引入公民参与虽然可能提高成本，但更有利于监督，维持伙伴关系的长期稳定。“援通”案例表明，公民不仅在决定提供何种服务、服务数量和提供方式等方面表达自己的需求，在助老员和服务商提供服务后电话联络员立刻与老人联系并获悉服务的收费、时间以及质量情况并登录在系统中，政府和“援通”都能立刻通过“援通系统”了解情况，依据服务的次数、时间以及质量等情况评估服务质量，并据此给助老员发放工资、监督服务商的服务质量等。

通过近五年的社区服务,“援通”在社区服务理念、社区服务模式、市场推广模式、服务管理模式和服务赢利模式上结累了丰富的实践经验。目前它已经取得10项国家专利授权证书、中国电信增值业务营运许可证、国家通讯设备入网证、国家电子产品强制认证书、国家软件著作备案，通过了省级技术监督局软件评测，获得国际ISO9000质量管理认证、中国人民保险公司保单、中国注册商标权、浙江省高新企业、浙江省软件企业，连续三年被杭州市委市政府授予先进单位和全国社区服务先进单位。

AJPE 5年来每年必有的栏目是研究、信件、AACP报告、评论、ACPE报告、会见主席、教学设计和评估、会议摘要、回顾、教师专题、观点/对比以及特别的文章。可见AACP、ACPE（美国药学教育委员会）每年都会召开，AJPE较为关注教学设计与评估以及教师的相关话题。从表1中可以看出，5年来刊载研究性文章、教学设计与评估的文章最多。

总结多年改革，可以得出以下经验：

第一，杭州市政府、民政部门的高度重视，勇于推动公共服务和社会管理的改革创新，是“援通”在居家养老服务领域发挥作用并得到发展的关键。

第二，正确认识政府、市场和社会的边界，明确划分各自责任。政府仍然保留公共服务供给的策划者和出资者的角色，但并不直接提供公共服务，而是充分发挥非公部门的优势，提高资金的利用效率，改善公共服务质量。

第三，先行先试、小步快走，逐步推进。“援通系统”上线近6年，用户人数呈稳步增长的态势，目前加入系统的老年人约占杭州市老年人的2.6％，其中约95％老人是政府购买服务的。

第四，充分调动政府、私人部门、社区以及群众各方面的积极性，通过“援通系统”这一信息平台搭建服务的协作网络，构建多元的公共服务和社会管理格局是改革方向。

三、企业参与社会管理的成效

（一）私人部门作为公共服务和社会管理的重要主体之一身份的确立

在“援通”案例中，杭州市政府创新社会管理，推进社会建设，明确了社会养老服务“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的总体思路。充分利用杭州市民营企业发达的特征，积极引入私人部门参与居家养老服务供给，确定私人部门也是社会管理和公共服务中重要主体，并且能够对政府形成必要补充，甚至在一定程度上承担部分政府职能，分担政府责任。政府应不断深化改革公共服务供给机制，大力培育社会组织和私人部门，实现从政府一元管理到政府与社会组织、私人部门等多元治理的转变。

（二）从运行机制上解决居家养老服务服务供给不足的难题

目前，“援通系统”已向全国近300个地区推广，总用户已达12万多人，总呼叫量40余万人次，为用户排忧解难25余万人次，抢救人员2200多人次，整个系统已整合社会服务商和公共服务机构16500多家。在“援通系统”中，杭州市政府购买服务的人数约为3万人，约占目前加入“援通系统”居家养老服务系统的95％，另外政府还为约1万名低保、独居、特困、高龄，生活难自理的老人配备助老员，目前杭州市约有助老员1100人。杭州市“十二五”时期养老服务体系的目标为“9064”，“援通”的案例给政府扩展居家养老服务，实现全覆盖提供了重要的思路和工具。

（三）私人部门参与公共服务，构建新的公共服务体系

一般而言，我国的公共服务基本上由政府（或事业单位）直接提供，导致政府职能“越位”、“失位”与“缺位”现象长期存在。杭州市“援通”案例的存在使得政府仅仅承担公共服务的策划者和出资者角色，而政府没有单独操作项目的全部，而是通过将服务提供和资源整合环节转交给私人部门，充分利用私人部门的优势以弥补“政府失灵”。一方面，政府可以摆脱传统的“划桨者”角色，逐渐向“掌舵人”或“服务者”角色转变；另一方面，政府资金通过市场化运作，能够较好满足服务对象的差异化需求，并提高服务质量，又能够通过私人部门的投资乘数效应提高政府资金运用效率。

（四）高效率的信息平台，极具扩展性

高新技术所构建的信息平台对服务改善和与利益相关者之间的交流的改善影响巨大，以至于难以有有效的力量能够遏制其蓬勃发展的势头。“援通系统”作为一个线上的信息交流平台，已经以其独特的优势迅速扩展至全国各地，包括台湾省在内的全国50多个城市和地区，而这正是“援通系统”作为私人部门参与公共服务供给之外的另一个亮点，能够以低廉的成本提供信息平台服务而又不受地域限制。2011年3月，经由中国台湾“中华民国居家养生发展协会”，“援通系统”开始在台湾桃园县试点，截至5月，已安装用户500户。“援通系统”在台湾采用市场化商业模式，由用户子女为父母购买服务，目前已提供征召TAXI、保健、健康以及紧急救助服务。

四、“援通”经验的拓展

自2007年“援通系统”试点工作开展以来，居家养老服务的数量、质量以及“援通系统”都获得了一定发展，但总体而言，可承担或分担政府职能的私人部门或社会组织数量仍然偏少，政府思想认识仍然不够开放，私人部门和社会组织的管理与服务不到位，相关法规政策、扶持体系不完善，社会组织和私人部门培育和发展缓慢，参与公共服务和社会管理渠道较少。下一步，杭州市要立足实际，坚持深化改革、稳步推进、不断培育、持续创新的方针，进一步完善居家养老服务供给机制。

（一）转变政府职能，深化公共服务供给机制改革

结合行政管理体制和政府机构改革，加快推进政府职能转变，合理界定社会、市场、政府三者职能边界，明确各自责任。积极鼓励社会组织和私人部门依法参与公共服务和社会管理活动，充分发挥社会组织和私人部门的作用。

（二）改变政府行政手段，充分利用各种政策工具

“援通系统”的成功运用和发展一方面得益于政府部门理念改变和职能转变，但一方面也是由于政府有更多可选择的政策工具。政府在公共服务和社会管理中应更多地采用贷款、税收补贴、利息补贴、保险、政府企业等新形式的工具，而不应当是单一的行政命令或者补助金等手段。

（三）完善制度环境，继续加大力度培育和发展社会组织和私人部门

不断完善市场体系建设，构建公平的竞争环境，给私人部门发展和参与市场竞争提供优质的环境。建立社会组织发展支持体系，给社会组织发展提供必要的资源和智力支持，培育社会组织发展，引导其进入公益服务领域。有序推进社会组织和私人部门承担政府职能、分担政府责任，拓展社会组织和私人部门参与公共服务和社会管理的空间。

（四）完善相关法律法规

明确政府扶持社会组织和私人部门的方式和程序，规范政府职能转移和购买服务、政府资助、政府奖励等扶持措施。出台政府公共服务供给机制改革的相关法律法规，明确改革的风险，规范参与主体的行为，以降低公共服务和社会管理失败的风险。