农村和谐社区建设中的组织管理制度创新研究——以川西M村为例

赵晓峰，王习明

(1西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100；2西南交通大学 西部新农村建设研究中心，四川 成都 610031)

一、农村社区建设的历史渊源及路径探析

社区的概念最早来源自德国著名社会学家滕尼斯1887年出版的《共同体与社会》一书[1]。作为与社会的二元对立物，在滕尼斯的笔下，社区是具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的共同体，其更关注人的感受，强调内部成员“认同感”和“归属感”的重要意义。对此，我国著名的社会学家费孝通教授提出的“熟人社会”则与之具有意同言不同的功效。从中我们可以看出，社区的概念最早源自社会学家对传统农业社会小农聚集区的一种想象，是一种理想类型的建构。但由此也可见，社区与农村的渊源甚深。

然而，社区建设却源自于西方城市的发展。西方城市的社区建设最早是以社区救助的形式出现于18世纪—19世纪中后期，经过20世纪初中期社区组织和社区发展的过渡，到20世纪80年代才修得正果得以形成现代社区建设的雏形。中国的社区建设同样开始于城市，肇始于1986年民政部为配合国家经济体制改革和社会保障制度建设而率先倡导在城市基层开展的以民政对象为服务主体的社区服务活动。到20世纪90年代初期民政部根据形势的发展正式开始提出开展社区建设的新思路。之后，经过不断的摸索、试点和推进，我国城市社区建设逐步呈现出由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达地区向中西部欠发达地区全面推进的良好态势[2]。2006年10月，中共十六届六中全会正式通过的《中共中央关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。自此，社区建设开始由先前的以城市为中心逐步转向以农村为重点，并且这一战略决策还被写进了党的十七大报告。从此，农村和谐社区建设开始走进历史的舞台，成为社会各界力量关注的又一焦点问题。

中国的乡村社会正处于“千年未有之大变局”的大变革时期，当下的农村社区正在经历四大方面的质变：开放性、流动性、变化性和异质性。以上变化使维系传统社区的文化资源急剧流失，社区成员严重缺乏共同归属感和认同感，农村的核心价值观念也呈现出明显的外向性而不是内向性特征[3]。在乡村巨变的年代，反思和重新检讨中国社区建设的整个历程则可以发现，国家权力体系以及市场经济体系都难以带来真正意义上的社区复兴和繁荣[4]。如此一来，如何适应时代发展的趋势，在建设社会主义新农村的大背景下，通过整合国家权力和财政财源、市场力量以及草根精英等各种资源及力量形式，共同推进农村和谐社区建设就成为一个必要而又可能的研究课题。本文将借助于川西平原M村开展的和谐社区构建活动来分析和探讨农村和谐社区建设中组织管理制度创新的一个可能路径，并初步简要论述一下此一制度创新的实践绩效。

二、川西M村社区建设的个案呈现

M村位于成都市西南部，共有10个村民小组，405户，1320人，674个劳动力，外出务工农民302人。该村幅员面积4.5平方公里，有耕地1467亩，林地2154亩。M村的和谐社区建设是以“新村发展议事会+社会服务和公共管理下乡试点”的形式出现的，起步于2008年春的林权改革。

2008年4月，M村开始按照省市政府的相关部署推行林权改革。根据事前村干部的摸底调查，在林权改革中涉及到边界模糊等各种问题的民事纠纷多达200余起，使改制任务的正常推进和顺利完成遭遇巨大的现实困难。在这种情况下，M村村两委在Y乡党委、政府的支持下开始筹建新村发展议事会，分别从10个村民小组中通过召开户主会举行票选的方式各选出三个村民作为议事会的成员，来共同商讨和解决林权改革中出现的各种矛盾纠纷。经过议事会成员的共同努力，原本多达200余起的民事纠纷大多都在林权改革程序正式启动前已经被化解，仅仅只有3例纠纷上升到村庄层面由议事会共同商讨决定并给予解决，从而保证了林权改革的成功推进。后来，议事会又在地震灾后救灾物资的发放上发挥了重要作用。

2009年春，成都市委、市政府决定在全市范围内遴选出四个村庄作为“社会服务和公共管理下乡试点”项目的示范村，给予每个村庄每年不低于20万元的财政转移支付支农资金以推进农村社区的协调发展。M村即为其中之一。为了确保公共服务的可及性和效率，议事会借助“三步量分法”的工作程序来确定公共服务项目。“三步量分法”主要包括三个程序：其一是“一户一表”量分定方向。由村两委和议事会共同制定《M村村级社会服务和公共管理工作征求意见表》并下发到每一个农户，就群众最迫切需要解决的问题征求村民意见。在本次征求意见活动中，议事会共收集梳理出各种建议1168条。按照同一意见必须达到全村农户10％以上的要求，议事会进一步从中筛选出64条建议作为2009年度可供参考的试点项目。通过进一步的分类，在64条较为集中的建议中，有24条是政府或是市场为主解决的问题，而其余40条是村自治组织为主解决的问题，后者被纳入到议事会收集整理的范畴；其二是“民主决策”量分定项目。严格按照“民主提议、民主商议、民主审议、大会决议、决议公示、监督实施”等为具体内容的民主决策“六步工作法”的规定，议事会对2009年度试点项目中属于是村自治组织为主解决问题的40条建议进行“一人一票制”的表决，凡是在表决中达到50％以上议事会成员同意实施的项目就被列为可实施项目。M村议事会共表决通过了15条试点项目，项目涉及内容主要集中在社区基础设施建设上；其三是“排序倒置”量分定先后。议事会召开议事成员大会，发放《量分排序表》，让每一个议事会成员根据自身对各个项目重要程度的考量对先前表决通过的15个试点项目进行排序并给予1到15分不等的分数，排序为1的确定为15分，15的确定为1分，接着通过进一步的分数汇总，按照分数从高到低的分布状况重新排序，得分最高的为第一，以此类推，分数越高，表明重要性越大，实施的必要性和紧迫性越强。最终确定的公共服务项目，与乡村干部事先确定的项目有很大不同。如今，M村的社区建设正在如火如荼的进行中，农民的参与积极性也非常高，发展的前景在当地政府和村民看来也都比较乐观。

三、川西M村社区建设中的组织管理制度剖析

川西M村以“新村发展议事会+社会服务和公共管理下乡试点”为基本形式的新型社区构建活动，既满足了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的时代发展诉求，又适应了国家治理体制从汲取型向反哺型转变的史无前例的有利形势，为达到“把（农村）社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标提供了必要而有可能的有利条件。深入分析M村的社区建设，我们可以看到其组织管理制度呈现出“五级权力运作体系”的鲜明特征，具体如下所述：

1.村民拥有项目需求偏好的表达权。长期以来，农村和农业产业结构调整的决策权都掌握在地方政府手中，农民不仅没有涉农项目实施的决策权，而且连项目需求偏好的表达权也没有，这就必然导致“逼民致富”、“诱民致富”等难得民心的地方政府行为接踵而来。这其间暗含的理论预设是农民是需要被教育的“愚贫弱私”的典型代表，一旦离开“父母官”地方政府的领导，农村的发展必定是没有希望的。然而，经过改革开放30年的发展，中国农民的素质有了质的提升，开始出现一批“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。在新农村建设的滚滚洪流中，这批新型农民才是农村社区的真正主人和建设主体。M村的试点工作就通过“‘一户一表’量分定方向”的制度设计将社区发展项目需求偏好的表达权真正赋予给了社区内的每一个农户，使每一个村民都有机会参与到社区建设中来，极大地调动了村民参与的积极性，一下子就收集到了关涉社区发展各个环节的建议1168条。

2.新村发展议事会拥有项目实施的决策权。新村发展议事会从本质上来说是村民代表大会的缩影版，在实践中发挥的是农村社区内部“小人大”的作用，拥有项目选择与最终确定的决策权。村民代表大会长期开不起来，关键是在国家汲取型体制下开会更多的时候是在商量如何从农民手里汲取资源，而不是商量如何发展社区。更何况在农业税费征缴年代，乡镇政府和村委会为了更有效的汲取资源，在绝大多数时候根本就没有想过如何切实发挥村民代表大会的职能和作用，这就必然导致村民代表大会在实践中流于形式。如果说村民代表在汲取型体制下更多的是扮演使乡镇政府提取农民资源的政策合法化的“黑脸”，国家治理体制转型则为村民代表发挥自身的积极作用提供了较好的契机。因为在新时期的农村社区发展问题上，既不需要向农民伸“黑手”，还能为社区发展做出自己的贡献，村民代表也就真正有了为民代言的身份归属感。而相对来说，村民代表都是乡村社会内部的农民精英，由他们负责从收集上来的农民需求偏好意愿表达中选择合适的项目落实到实践层面有助于真正贯彻落实“因地制宜”的发展理念。从实践成效来看，无论是林权改革中错综复杂的民事纠纷的解决，还是“社会服务和公共管理下乡试点”项目的落实，新村发展议事会都发挥出了巨大的作用。

3.政府、市场和村委会明确分工，村委会拥有划归社区自我发展项目实施的执行权。M村的社区建设中，地方政府、市场和村委会有着相对明确的分工，村民反映上来的社区发展需求项目属于地方政府和市场才能解决的，坚决不交给没有能力实施和完成的村委会去承担。而这一项目分流政策实施的效果是64条有效建议中24条划归地方政府和市场去想办法，其余40条属于村民自治组织有能力自我完成的项目建议则由新村发展议事会进一步讨论决定，并由村委会负责具体实施。在农业税费征缴时代，村委会拥有的是落实官僚行政系统自上而下层层分解传达下来的各种硬性指标任务的执行权，难以从根本上成为维护村民利益的“保护人”。在反哺型体制下，村委会既要完成上级政府部署下来的各种涉农任务指标，更要完成自下而上而来的由议事会或村民代表大会决策通过的关涉社区整体发展的项目任务。在新的权力划分格局中，村委会是关键的一环，它既是村民代表大会（议事会）在社区内部的常设机构，以贯彻落实村民代表大会（议事会）表决通过的项目实施决议为根本任务，又要与国家行政体系形成对接。但是，从根本上来说它是村民代表大会（议事会）的执行机构，必须对村民代表大会（议事会）和全体村民大会负责。

4.县、乡政府拥有项目实施过程的监督权以及部分项目结项的验收权。在M村的试点工作中，县、乡政府不再拥有项目实施的偏好表达权和决策权，而主要是在项目实施过程中的监督环节和项目完成后的验收环节行使行政权力。从政府体制改革来说，政府职能转型不仅是对乡镇政府而言的，而且对县、市乃至更高级政府同样应该适用。在反哺型体制下，更应该强化各级地方政府涉农部门的职能转型意识，改变资源伴随部门下乡的传统的国家财政转移支农资金拨付方式，收回它们染指项目经费的权限和部分项目的审批权限，而赋予他们监督村民委员会贯彻落实村民代表大会（议事会）决议的权力和监督实际工作中项目经费使用情况的权力，以及部分涉农项目的验收权和评估权，并且在验收与评估时要有受益村民的参加，从而保证国家财政转移支农资金得到最有效的利用。也就是说，要在项目实施的过程中，建立一个自上而下的行政监督和自下而上的民意监督相结合的双重监督体系，以保障村委会能够真正贯彻执行村民代表大会（议事会）的决议。

5.中央和省、市级政府通过财政转移支付保障了村一级提供公共服务的能力。在反哺型体制下，虽然以粮食直补等撒胡椒面式的直接对接数以亿计小农家庭的惠农政策可以暂时缓解国家与农民的关系，但是却难以从根本上巩固和改善国家在乡村社会的合法性形象；虽然以涉农项目审批和发包权限上移县级政府的财政支农资金划拨方式改革有助于遏抑乡镇政府和村委会在此间的腐败行为，但同时也使民众将关注的焦点由乡、村两级组织上移到县级政府相关涉农部门，其潜藏着的危险是县级政府合法性形象被恶化。因此，中央和省级财政直接对接社区以类似于 M村的形式每年给予其不低于20万的惠农资金用于社区整体的发展，将其它的各种权力让渡给各级地方政府、村委会、村民代表大会以及普通村民的做法有利于规避地方政府组织与农民之间的矛盾纠葛，有利于推进新农村建设的进程，因而也有利于长远地巩固和改善国家与农民的关系。

四、个案呈现中农村社区组织管理制度的三大创新

透视M村社区建设中组织管理制度自下而上的分工、分层机制，我们可以看出其与惯常的农村社区组织管理制度有以下质的变化：农村社区建设项目需求的偏好表达权由自上而下的地方政府掌握转变成由自下而上的普通村民拥有；农村社区建设项目的决策权从自上而下的地方政府手中转移到新村发展议事会（村民代表大会）手中；作为国家行政力量和村民自治力量连接纽带的村委会由主要贯彻落实自上而下的任务指标转变为主要执行议事会通过的项目实施决议；县、乡地方政府行政权力萎缩，职能进一步转型，主要拥有保障项目实施质量和落实项目实施进度的部分监督权及验收权；中央和省、市级政府财政转移支农资金直接对接社区整体、参与社区发展的拨付方式与先前的国家财政划拨制度相比也有显著的差异。总结以上变化，我们可以在M村的社区建设中发现其组织管理制度有三大适应时代发展要求的探索性实践创新：

1.中央和省、市政府财政支农惠农资金划拨体制的变革使国家财政具备了参与式财政的性质。税费改革以后，国家财政支农惠农资金划拨体制主要有两种方式的变革：其一是以粮食直补、义务教育“两免一补”等为表现形式的国家财政直接对接数以亿计的分散小农家庭的撒胡椒面式的支农惠农政策。在这种财政体制变革中，中央和省级政府的财政转移支农资金撇开了自上而下的各级官僚行政系统以及代表村民行使自治权的村委会，“一竿子直插到农户”，并且以补贴农户种粮成本、教育支付成本等为显在目的。正因此，直补式财政具有强烈的补贴性特征。从实践中的效果来看，类似于粮食直补的补贴性财政政策在短期内巩固和持续改善了自税费改革以来已经趋于缓解的国家与农民之间的紧张关系，有利于国家合法性形象的重塑。然而，从长期来看，国家财政不可能没有限度地持续增加粮食直补类的财政投入，且分散的财政资金到了农户手中，也难以转化成生产投入，大多都被农民直接消费掉了，即便是其短期的政策实践效应也会随着时间的流逝慢慢弱化。其二是以项目形式出现的伴随自上而下各个部门一起下乡的国家财政转移支农资金的审批权、发包权、管理权及监督权都上移至县，乡镇政府和村委会不再有染指的机会。此种财政转移支农划拨方式的变革从表面上看有利于规制乡镇政府和村委会的行为，促使其职能转型，实际上却严重限制了乡村两级组织可以有效作为的空间，并引发村民对超越乡村的县级政权及其以上涉农部门的不满。因为以项目形式出现的财政转移支农资金在基层实践操作中可选择性很强，地方政府随机性很大，这就导致项目资金的落实往往发挥的是“锦上添花”的作用，而不是“雪中送炭”的实效。以我们最近在河南某乡镇的调查发现为例，该乡自2006年以来共申请到涉农项目9项，其中有6项都与其下辖的一个省级新农村建设示范村有关，而部分村则一个项目也没有申请到。在这种情况下，农民抱怨的场域开始从乡镇政府和村委会逐步上移到县级政府相关涉农部门。与以上两种财政支农资金划拨方式不同，M村的情况是国家和省、市政府的财政转移支付资金直接对接社区，并且将项目选择、决策、执行等相关的权力都让渡给社区居民。如果说先前的两种财政支农资金划拨体制分别具有补贴性、扶持性特征的话，类似于M村的财政划拨体制则具有显著的参与性特征。政府给钱而不代农民做主，让财政资金流动起来在农民参与社区建设的活动中发挥实效，其实践价值远非其它支农方式可比拟。

2.县、乡地方政府迈出了职能转型的重要一步，进一步从无限权力政府向有限权力政府转变。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》颁布生效，标志着在法律规范层面我国政府开始从无限权力政府迈向有限权力政府。建国以后，尤其是在人民公社时期，我国逐步确立起牢固的计划经济体制，建立了一个强有力的全能主义的政府，实现了国家对经济、政治、社会、文化等各个领域的全面控制。人民公社解体以后，中国农村逐步建立起“乡政村治”的乡村治理框架，国家权力开始逐步退出农村社区而至于乡镇。但是，在压力型体制没有根本改变的情况下，村委会所代表的村民自治权力往往被乡镇政府所代表的国家行政权力所屏蔽，自治权力行政化的倾向非常明显。紧随税费改革而来的精兵简政式的乡村体制改革的一个重要目标即是要实现基层政府组织的职能转型。但改制后的乡镇政府和村委会在很多地方都成了“悬浮型政权”[5]，开始把原来的软指标当做硬指标来做，职能转型没有实质性进展。在M村的社区建设试点工作中，自上而下的各级政府行政权力开始迈出职能转型的重要一步，进一步从无限权力政府向有限权力政府转变。从本质上来说，政府的行政权力来自于人民，如果说随着时代的发展，原本属于政府专有的部分行政权力由政府行使发挥出来的实践绩效远低于通过让政府让渡这些行政权力给民众以促其自治而产生的效能，或是政府本身为提高自身的行政效能而对其拥有的行政权力有所取舍的话，政府完全可以通过必要而又可能的行政权力让渡来促使自身行政效能的提升，并借以培养民众的自治能力，孕育将来可能与有限权力政府有效衔接的市民社会之民间土壤。因此可以说，打造有限权力政府是和提升政府行政效能，以及增强民众自我治理能力紧密相关的。M村社区建设中的组织管理制度创新就是通过构建自上而下分工明确的“五级权力运作体系”，将县、乡政府在项目运作的过程中打造成一个有限权力政府，而将社区建设中项目选择的偏好表达权、决策权以及执行权完全让渡给社区居民及其自治组织的。因此，M村的社区建设试验也是探索建立有限权力政府的一项有益的实践探索。

3.村民自治制度实践由单纯偏重“民主选举”的阶段进一步转向“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个轮子一起转的全面参与式民主探索阶段。从代议制民主到参与式民主被看做是西方民主理论发展的重要一步。1970年，美国政治学家卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》一书中系统阐述了“以参与理念为核心的民主理论”的思想，标志着参与式民主理论的兴起。“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。[6]”而在当下的中国农村，农民主位的新农村社区建设也必然要求所有社区成员都能够参与到整个社区构建活动中去。自村民自治制度实施以来，引发社会关注最多的是“民主选举”，至于“民主决策、民主管理、民主监督”因没有真正进入实践落实层面，自然也难以成为讨论的议题。然而，四大民主原本是支撑村民自治制度实践的四个车轮，离开后三大民主的辅助，单剩“民主选举”一条独轮的支撑，村民自治制度实践流于形式也就在所难免了。在M村的社区建设中，社区成员有权选举产生村委会、新村发展议事会，也有权表达对社区建设项目选择的偏好，还有部分的监督权。同时，经过社区成员推荐和选举组建的新村发展议事会具有项目选择的决策权、监督权，村委会则拥有具体的项目落实的执行权并对议事会和全体社区成员负责。由此以来，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四大车轮就开启了一起转的新探索阶段，村民自治制度也就有了深入推进的无限可能性。鉴于此，可以说，M村社区建设中的组织管理制度创新有利于在社区自我建设的过程中探索完善参与式民主在小型社区内部的实践机制，从而有利于在农村社区内部培育社区成员的自治能力和自治精神，也有利于村域内市民社会基础环境的营造。

五、农村社区组织管理制度创新的实践绩效评析

1.有利于提高国家财政转移支农资金的利用效率。传统的资源伴随部门下乡的支农方式难以避免在财政资金的层层划拨过程中潜存的损耗现象，自然也难以保证国家财政资金的利用效率。即便是收权至县的财政支农资金划拨体制变革虽然减少了底层的“过滤”层级，也难以从根本提高财政支农资金的利用效率。而类似于粮食直补的撒胡椒面式的财政支农方式虽然有助于提高财政资金对接农户的瞄准率，但是却难以保证资金在农户手中的利用效率。相对而言，国家财政直接对接农村社区的支农资金划拨方式既有助于提高财政资金的瞄准率、避免拨付过程中的“过滤”，也有助于发挥有限财政资金的整体功能，提高财政支农资金的利用效率，扶持农村社区自我建设、自我发展能力的增长。

2.有利于重塑村级组织的权威，打造一个适应时代发展要求的致力于维持乡村社会基础性秩序的常规性力量。在税费征缴年代，压力型体制下的村委会必须致力于从有限的小农经济剩余中提取农业税赋，以完成乡镇政府部署下来的提取任务。随着20世纪90年代中后期以后以农民负担居高不下为核心的乡村治理性危机越来越严重，村委会和乡镇政府都在一定程度上扮演了“剥削”农民的恶的化身，其形象也出现了一种被“妖魔化”的趋势，村委会的权威受到了致命打击。税费改革以后，受制于资源有限和权力萎缩的压力，村委会也追随乡镇政府成为村落视野中的“悬浮型政权”，难以在乡村治理中发挥必要而又积极的作用。M村的社区建设工作给村委会以及议事会（村民代表大会）提供了在参与中重塑自身权威的机会，有利于在反哺型体制下借助于国家财政资源下乡的契机打造一个真正为民服务的维持乡村社会基础性秩序的常规性力量。

3.有利于培养社区成员的民主意识，推进乡村社会的民主化进程。在汲取型体制下，一个轮子转的“票决制民主”往往成为县、乡政府操纵控制村委会的合法化手段，无益于社区成员民主参与意识的迅速成长。但是，村民自治制度在实践中屡受挫折却也不能说明农民没有民主参与精神的诉求，只是外界没有为之提供合适的条件和机会。M村新村发展议事会在林权改革民事纠纷处理中的作用，以及普通社区成员在社区建设项目选择偏好的表达问题上表现出的热情，都说明条件一旦具备，机会一旦来临，农民的草根民主参与能力也会随着倍增。M村的社区组织管理制度创新在于使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个轮子得以同步转动，使社区成员得以有机会在社区建设活动的积极参与中提升自身的民主素质，进而也有助于推进乡村社会的民主化进程。

4.有利于推进农村社区整体发展，构建适宜人居住的社会生活共同体。农村新型社区建设的根本目标是要建设“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，而不单单是农村经济发展和农民增收，这就必然要求推进农村社区的整体发展。社区成员是“生于斯长于斯死于斯”的熟人社会的一份子，一方面对社区情况最为熟悉，最了解构建适宜自我居住的社会生活共同体最欠缺哪方面的条件，另一方面也最关注社区的发展，关注自我生存环境的条件改善，因此以之为主体的新农村社区建设更容易落实因地制宜的项目选择和实施原则。再加上国家财政支农资金的参与，社区建设的内外部条件都得以具备，社区整体发展也就有了现实的可能性，人心向往之的社会生活共同体也就不再是遥不可及的梦想。

[1]腾尼斯.共同体与社会[M].北京：商务印书馆，1999.

[2]王明美.社区建设的中外比较研究[J].江西社会科学，2007，（4）.

[3]徐勇.在社会主义新农村建设中推进农村社区建设[J].江汉论坛，2007，（4）.

[4]潘泽泉.社区：改造和重构社会的想象和剧场[J].天津社会科学，2007，（4）.

[5]周飞舟.从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006，（3）.

[6]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].上海：上海人民出版社，2006.