关于合肥经济技术开发区节约集约用地的几点思考

吴 昊

（合肥经济技术开发区管委会，安徽 合肥 230601）

关于合肥经济技术开发区节约集约用地的几点思考

吴 昊

（合肥经济技术开发区管委会，安徽 合肥 230601）

随着开发区工业化、城市化进程的快速推进，开发区年均用地需求量也迅速扩大，经济高速增长与土地资源短缺的矛盾日趋显现。如何更加集约利用土地，转变土地利用方式和管理方式，支持、推动、保障、服务经济社会发展，是开发区赢得发展必须破解的重大课题。

合肥经济技术开发区 节约集约用地 对策

合肥经济技术开发区建区17年来，经济社会发展取得了巨大成就，城市建设日新月异，特别是工业产值更是占全市近三分之一。随着开发区工业化、城市化进程的快速推进，开发区年均用地需求量也迅速扩大，经济高速增长与土地资源短缺的矛盾日趋显现。国家宏观政策日益趋紧，严格控制新增建设用地的审批，土地供需矛盾更加突出。在增量土地暂无着落、可用土地又日渐减少的情况下，如何更加集约利用土地，转变土地利用方式和管理方式，支持、推动、保障、服务经济社会发展，是开发区赢得发展必须破解的重大课题。

一、用地的严峻形势

1.严格的土地管理措施使用地环境更加严竣。近年来，针对突出的用地供需矛盾，国务院、国土资源部及有关部委相继出台了一系列严格土地管理的政策措施，这些非同寻常的措施显示，国家已经把土地作为宏观调控的重要手段之一，土地市场治理整顿将继续保持高压态势，土地供应的闸门会把得更紧，各项管理措施会更加严格、更加规范。严格防止各类违法用地的产生已成为各级政府重中之重的任务，开发区更是首当其冲。

2.建设发展空间限制。按照我区“十二五”规划，需增加用地50平方公里，其中工业用地需增加35平方公里。而我区目前可安排建设的土地面积只有8平方公里（含新港工业园），缺口42平方公里只有突破行政区划，采取和肥西县联合开发派河以南的方式进行。而肥西县目前的《土地利用总体规划（2010-2020年》中合作区的规划建设用地面积仅有3.8平方公里（另含7.6平方公里规划为一般农田用地，可作为近期规划建设使用）。发展空间受限，已成为制约开发区建设发展的主要瓶颈。

3.实行计划管理土地，每年分配到我区的土地指标有限。 2007、2008、2009、2010 年安徽省下达合肥市的农用地转用计划数分别为18770亩、13509亩、12292亩和11373亩，我区得到指标为7178亩、5360亩、1100亩（我区另通过置换方式报批了890亩）和2804亩。一方面反映了国家下达给合肥市土地指标呈逐年递减的态势，另一方面也反映滨湖新区、高新区、新站区近年来发展迅速，对土地指标的需求与我区形成激烈竞争之势。

二、节约用地思想深入人心，但认识和实践仍存在矛盾

随着土地节约集约利用措施不断推进，经营性用地招标拍卖挂牌出让制度逐步推行和工业园区用地“双控制度”的实行,使得全市土地节约集约利用的意识不断强化，土地节约集约利用水平有所提高。但由于经济高速发展和经济利益的双重驱动，造成了一些单位或个人对土地资源占有欲望的极度膨胀，土地集约节约利用仍存在一些突出的问题：

1.节约集约用地共识仍未形成。节约集约用地目前很大程度上还停留在文件上，没有用地者的自觉遵守、主动参与，节约集约用地只能是各级政府及国土资源部门一厢情愿的事。项目是开发区发展的生命线，在实际招商引资过程中，一些企业仍然希望圈地越大越好，希望厂区绿树成荫，环境优美；为减少投资，能建设多层厂房的却只建设单层厂房；有的企业“麻雀虽小，五脏俱全”，厂房不足万平米，但办公楼却盖了上千平方；有的企业更是把从政府手中购得优惠价的土地（仅仅）当成融资工具。

2.节约集约利用总体水平仍然偏低。我区土地集约节约利用水平在全市开发区中居较高水平，但是和国内发达开发区相比，集约利用水平还存在着较大的差距。粗放经营观念在全社会仍然普遍存在。广州开发区2008年的亩均工业用地产值为620万元、税收为49.3万元/亩、投资强度为440万元/亩。广州开发区的亩均工业用地产值、税收、投资强度这三项指标均大大高于我区。

3.闲置和低效利用土地现象较为突出。截至2009年底，我区共出让工业用地28457亩，但仍然有7200亩土地处在闲置或低效利用状态。有些企业虽然入区多年，却仍然没有完成规划建设。

4.法律制度的缺失。目前国家对闲置土地的认定和处理有明确的标准，但是对低效利用的土地却无处理、适用的法律依据，只能根据当时的《国有土地出让合同》或《投资协议》的约定处理，而早期这类合同或协议往往比较粗糙，对开（竣）工期限和违约责任多无明确规定，处理起来十分困难。

三、对策思考

当前及今后一个时期，是开发区加快转型升级、实现跨越发展的关键阶段，对土地利用和管理提出了更高的要求。节约集约利用土地，是破解资源瓶颈制约难题的根本途径，也是今后一个时期开发区土地管理工作的重点，应正确处理好保护土地资源和保障发展的关系，坚持正确的指导方针，明确主要目标，抓住工作重点，采取坚决有效措施，确保开发区经济社会的可持续发展。在指导方针上，要充分认识土地资源的有限性，正视自身存在的不足，认真学习借鉴其他城市的经验和做法，更加有效推进土地集约利用，不断提高土地综合效益。在工作目标上，要适应耕地保护政策要求，既要有一定的建设用地数量，努力保障重点项目、主导产业等用地需求，确保经济增长，更要全面提高建设用地集约利用水平，使有限的土地指标和土地资源创造出更佳更大的效益。

1.严格开发区项目准入机制。研究建立土地节约集约利用评价考核工作机制和体系，将土地节约集约利用评价考核工作常态化。结合省市开展土地集约利用潜力评价要求，进一步加强土地节约集约利用工作，设立开发区土地节约集约利用评价考核领导小组，实行土地利用全过程评价考核，完善项目引入决策阶段的用地预评价、项目建设过程中的跟踪评价和项目竣工后的验收评价考核，严格把好供地前的预审关和批后监管关。同时，应借鉴昆山、苏州等城市的做法，积极研究制定开发区土地集约高效利用的相关激励、约束办法。同时实行收费价格调整机制，对建设多层厂房的企业可免收或减收部分费用。

2.改革规划审批机制。改变过去工业企业规划建设大而全的规划审批程序，对规划技术指标进行适当修正。一是提高容积率，除特殊工艺需求的企业外，都必须建设多层厂房，容积率不低于1.2。对绿化率指标下限不作要求，上限为10%，厂区内除道路、围墙边可种植行道树外，一般不批准块状绿化。厂区配套设施只满足最低生产需求，办公、住宿严格限制面积，尽量不单独规划，可结合厂房分区满足要求。

3.建立批后监管机制。对批准过的项目，严格按照《国有土地出让合同》规定的开竣工时间、《用地规划许可证》审批的各项指标进行监督。如有未按规定建设的，严格追究其违约责任。

4.针对老项目建立动态指导机制。全面梳理存量土地资源，挖掘内涵式开发潜力，进一步鼓励建设项目拓展地上和地下空间，破解工业发展空间不足的矛盾。根据评价分析，当前开发区工业用地固定资产投资强度和产出强度还有较大提升空间，园区综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率和工业用地建筑密度等也有进一步提升的空间。下一步，一方面要适当调整规划指标和功能布局，继续鼓励企业利用闲置厂房、预留用地及改扩建等方式进行增资扩产，提高存量土地综合效益；另一方面要进一步更新土地观念，提高对立体空间资源的认识，在保障人防、城市公共安全设施和消防要求的同时，充分利用地下市政及重大设施等的建设，进行地上、地下空间综合开发和利用。如结合地下工程建设，以枢纽站为核心，加强周边各类相关设施的互联互通，形成与地上密切衔接，以交通功能为主导，集商业、休闲、民防等功能为一体的地下综合公共活动空间。

5.探索项目退出机制。进一步探索“腾笼换鸟”的途径、管理办法和措施，为挖掘内涵式土地开发潜力提供体制和机制保障。开发区不同于一般的城市，其中一项重要功能是产业集聚，应该具有更强的流动性。对一些长期闲置、濒临倒闭、产业转移等企业和用地，通过无偿收回、限期开发、异地置换、协议收购等一系列措施，积极盘活低效利用土地，引进新的项目或调整土地用途，实现产业转型升级。下一步，应借鉴昆山、上海、广东的做法，建立健全“腾笼换鸟”工作机制，制定完善相关管理办法，努力挖掘内涵式土地开发潜力，始终保持开发区集聚辐射功能的生机和活力。建议市政府能出台相关规定，每年公布开发区各企业亩均产值和税收，对于连续3年指标均位于后10位的企业实行劝退。

6.正确对待扩展能力。对于已达到供地条件而未供应土地和未达到供地条件的土地做适当保留。在开发区基本建成的情况下，土地供需矛盾日益突出，保留部分尚未开发的土地有利于开发区的可持续发展。应适当预留一定的发展用地，借鉴其他城市的做法，建设一批标准厂房，引导中小项目向标准厂房集中，提高土地的集约利用水平。

7.在总结开发区现有区土地利用和管理经验基础上，大力推进派河以南土地节约集约利用工作。派河以南工业园区50平方公里是我区的空间拓展区域，目前正处于启动开发阶段，具有较好的土地节约集约利用基础和条件。园区节约集约用地工作应着重把握好以下几点：一要把好规划关。根据区块定位，科学合理布局产业、公建配套等各类用地。二要把好准入关。建立健全招商项目联审制度，严格项目选址、环境影响评价、项目建设容积率、投入及产出等准入评审，严把项目质量关，避免走占地大、消耗高、污染重、效益低的粗放式发展路子。规划建设一批标准厂房或孵化器，积极引导中小项目租用工业厂房或进入孵化器发展。三要把好监管关。严格把好供地前的预审关、分批次供地环节关、批后监管关，切实提高土地利用综合效益。同时完善基础设施配套环境，提升土地开发价值，要有效执行土地招拍挂制度，合理控制出让土地面积，提高土地利用率。

责任编辑：马俊

2010-12－28

吴昊，合肥经济技术开发区管委会副主任，合肥市委党校第7期县干班学员。