建国以来党和国家权力关系的演变及启示

薛 锋

（中共扬州市委党校 法学教研室，江苏 扬州 225009）

建国以来党和国家权力关系的演变及启示

薛 锋

（中共扬州市委党校 法学教研室，江苏 扬州 225009）

新中国成立60多年来，中国共产党对党和国家权力关系的探索经历了“一元化领导”、“党政分开”、“依法治国”、“人民民主”的演进历程。启示我们：提升党和国家权力关系的科学化水平，必须坚持发挥党的领导地位和核心作用，必须实现从革命党向执政党的功能转换，必须以开放的姿态博采兼容，吸收人类政治文明的优秀成果。

建国以来；党和国家权力关系；演变；启示

新中国成立60多年来政治体制变革与发展的实践表明，因中国共产党领导方式和执政方式的变革而引起的党和国家权力关系演变，使中国政治发展呈现出了不同的阶段性特征。回顾思考这一历史进程，探析党执掌国家权力的客观规律，提升党和国家权力关系的科学化水平，对加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，发展中国特色社会主义民主政治具有重要的理论价值和现实意义。

一、建国以来党和国家权力关系的演变历程和特点

1、一元化领导——党和国家权力关系的曲折探索。党的一元化领导产生于抗日战争时期，在夺取抗战和解放战争的胜利，建立新中国的伟大革命斗争中起了不可或缺的积极作用。1949年，中国共产党成为全国执政党后，开始重新设计和架构党和国家权力间的关系，提出要改变长期战争条件下形成的“一元化体制”和“常常以党的名义下命令”①的工作习惯。党不要直接指挥国家政权机关工作，而是主要通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关建立党的组织来实现党对国家政权的领导。国家与社会事务的管理主要靠中央与地方各级政府的施政行为来实现。但是，这些思想和原则并没有得到顺利贯彻。1958年6月8日，毛泽东在《对中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿的批语和修改》中明确提出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央”。②接着，1958年6月10日，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》，从政策规范上确定了中共中央政治局和书记处与中央人民政府的关系是决策与执行的关系。“文革”中，随着中央书记处常务书记陶铸被打倒和所谓的“二月逆流”之后，中央文革小组取代了中央书记处和中央政治局，在中央形成了党的主席领导“中央文革小组”，“中央文革小组”直接控制人大、政府、司法机关、军队及人民团体的体制。在这种体制下，国家权力向党集中，党内权力向党的主席集中，最后发展到了党的主席对党和国家生活的全面集权。

2、党政分开——党和国家权力关系的理性回归。

党的十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，主要从如何防止“文革”的悲剧再度发生的角度，对我国政治体制进行了理性反思，并以“党政分开”为取向，围绕“如何放权”，积极推进党和国家权力关系的改革。1980年8月18日，在中央政治局扩大会议上，邓小平一针见血地指出：权力过于集中，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记”，是“发生‘文化大革命’的一个重要原因”。③改变这种现象，第一，党政分开。“这是关键。要放在第一位”。④要减少党政交叉任职，“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，集中精力管党，管路线、方针、政策”；⑤要精简党委工作部门，改变党委工作部门直接对应领导政府工作部门和书记分兵把口的领导方式，“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围内的工作”。⑥在这一思想指导下，1982年，五届人大五次会议通过的新宪法规定，中央以及各级国家行政机关实行行政首长负责制；人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权。第二，权力下放，“强调必要的分权和自主权”。⑦1980年，党的十一届五中全会决定重设中央书记处，作为中央政治局和它的常务委员会的办事机构，成员由中央政治局常委提名，中央委员会全体会议通过，实现了中央决策权与执行权、具体部署权的分离。1982年，党的十二大决定不再设主席、副主席，改设总书记，负责召集中央政治局及其常委会会议，主持中央书记处工作，结束了过去长时期党政军最高职务集于一身的状况；重新恢复中央和地方党的各级纪律检查委员会，形成党内监督专门系统，“进行铁面无私的监督检查”⑧；作出《关于建立老干部退休制度的决定》，废除实际存在的领导职务的终身制；根据82宪法规定，农村人民公社实行政社分离，建立乡政府；设立居民委员会和村民委员会，作为基层群众自治组织，自主管理本地区的公共事务和公共事业；从1984年开始，逐步扩大企事业单位自主权，在企业实行厂长（经理）负责制，在事业单位试行校长、所长负责制。第三，规范权力的运行。针对“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人职责权限的明确规定，以致事无大小，往往无章可循”⑨的现象，提出“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，“明确哪些问题应当集体讨论，哪些问题应当个人负责”，对“失职者要追究责任”。⑩根据邓小平的这一思想，党的十三大后，中央政治局、政治局常委会、中央书记处都制定了“工作规划”，国务院制定了“工作规则”，各省、自治区、直辖市的党政领导机构也相继制定了各自的工作规划和规则，为权力的运行提供了初步的规范。

3、依法治国——党和国家权力关系的战略转型。

1989年政治风波后，以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体，以党和国家权力机关的关系为主线，确立了依法治国的基本方略，实现了党和国家权力关系的战略转型。早在20世纪90年代初，江泽民就提出了党与人大的关系是中国最根本的政治关系的思想。他说：“加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。我国人民代表大会制度，是党领导的人民民主制度。只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导”。⑪政府是从人大产生并向人大负责，向人大报告工作，接受人大的监督的国家行政机构，人大与政府的关系是权力机关与执行机关的关系。所以，中国的党政关系问题首要的是应该处理好党同人大的关系，党同人大的关系摆正了，党和政府的关系也就自然易于处理了。正是基于这种对政治关系的崭新思考，党的十五大划时代地提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，党应在人民民主制度化、法治化的框架下，领导广大人民群众“依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。在党的十六大报告中，江泽民同志进一步对党和国家权力关系作了明确的阐述：“党的领导主要是政治、思想和组织领导……。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带”。

4、人民民主——党和国家权力关系的深入推进。改革开放以来，我国国家权力开始主动、有序、稳步地从社会领域撤离，许多社会事务不再由政府直接管理，而主要通过各种社会组织来协调。2004年，宪法修正案中增加了“公民合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保护人权”等条款，国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决”。2004年7月1日实施的《行政许可法》，用法律的形式规定了行政许可的范围、权限和期限。同时，国家在社会基层广泛实施居民、村民自治。1987年通过和颁布，1998年重新修定了《中华人民共和国村民委员会组织法〈试行〉》，1989年通过，1990年1月1日实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法〈试行〉》，用法律的形式确认了居（村）民管理自己公共事务的权利。从此，政治不再是上层少数人的“建筑”，而成为老百姓自己的事。2007年，在党的十七大上，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体，作出了“人民民主是社会主义的生命”重要论断，第一次把“基层群众自治制度”，与“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度”一起列为我国的基本政治制度，并把“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督”，确定为“人民当家作主最有效、最广泛的途径”和“发展社会主义民主政治的基础性工程”。

二、党和国家权力关系嬗变历程给我们的启示

1、坚持党的领导地位和核心作用是党和国家权力关系科学化的前提。通过制定大政方针、输送干部，有效地执掌国家权力，实现政治目标，是现代政党政治的基本特征。中国共产党的先进本质和先进实践，决定了在党和国家权力关系中，党将长期处于领导地位，起着核心作用。巩固党的领导地位，发挥党的核心作用，一是必须坚持以理论创新为先导。紧密结合新的历史条件和时代任务，在实践中不断审视检验现有的理论，弄清楚哪些观点是要坚持的，哪些观念是要完善的，哪些观念是要扬弃的，又有哪些是要摒弃的，走出领导和执政方式认识上的误区。二是必须以服从服务于党的政治路线为基本方向。围绕推动科学发展，促进社会和谐，全面建设小康社会的宏伟目标，推进党和国家权力关系的深刻转型，形成与经济社会发展相匹配，与人民群众期待相适应的党和国家权力关系新格局。三是必须以尊重、保障、实现人民权利为价值追求。充分尊重人民群众的价值主体地位，在不断扩大基层民主，完善基层民主管理制度的过程中，努力提升人民群众依法直接行使民主权利的能力；充分尊重人民群众的实践主体地位，在深入总结基层和群众的创新举措和新鲜经验中，努力构建中国特色的党和国家权力关系模式；充分尊重人民群众的利益主体地位，在保障、保护人民权益的同时，让人民不断分享改革开放的成果。

2、实现从革命党向执政党的功能转换是党和国家权力关系科学化的关键。现代政治社会，执政活动是在执政党与社会和公权力的互动中实现的。政党居于社会和公共权力之间，一方面政党是沟通社会与公共权力的桥梁，另一方面，政党是社会控制公共权力之手的延伸。政党的基本功能和作用就是体现党所代表的那部分民众对公共权力的影响和支配。当前，要以进一步将坚持和完善党的领导制度为重点，正确处理党和国家权力机关的关系，坚持在宪法和法律范围内活动；正确处理党和国家政权、社会组织的关系，科学界定、明确划分党组织的功能、党的领导的内涵和党执政本质；正确处理党和司法机关的关系，在改革和完善对司法机关领导方式的同时，支持他们独立行使职权，着力构建既充分发挥党总揽全局的领导核心作用，又充分发挥其它组织积极性、主动性、创造性的党治国理政的权力架构和运行机制。

3、以开放的姿态积极博采兼容是党和国家权力关系科学化的重要途径。从政党政治发展的历程来看，通过对不同政党执政经验的比较借鉴，从中获得治国理政的有益经验，提高执政能力，巩固执政地位，是一个普遍现象。当代资产阶级政党和社会民主党在其生存和发展中，就从马克思主义政党理论中领悟学会了不少东西，同样，无论是执政的资产阶级政党，还是社会民主党，他们实行的许多具体的权力配置手段，在剥离掉其阶级性后，也有许多值得我们吸收和借鉴的东西。在当今全球化时代，政党之间的学习、借鉴已变得更直接、更频繁，谁借鉴得好、消化得好，谁的竞争力就越强，谁的生命力也就越旺盛。在这方面，我们要进一步解放思想，在坚持党的领导地位和核心作用的前提下，大胆吸收、借鉴外国执政党建设中那些反映国家权力配置的普遍性规律，为我所用，赢得发展比较优势。

注释：

①《周恩来统一战线文选》，人民出版社，1984年版，第174页。

②《建国以来毛泽东文稿》，第7卷，中央文献出版社，1993年版，第 268－269页。

③⑤⑥⑦⑧⑨⑩《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年版，第 329、321、321、329、332、328、341 页。

④《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1993年版，第177页。

⑪《十三大以来重要文献选编》（中），人民出版社，1991年版，第942页。

D621

A

1671-2994（2011）05-0166-03

2011-08-02

薛 锋（1965- ），男，江苏扬州人，中共扬州市委党校法学教研室副教授。研究方向：党的建设与政治学。

责任编辑：刘建文