云南社会组织社区服务作用发挥问题探究

田 华

（中共云南省委党校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

云南社会组织社区服务作用发挥问题探究

田 华

（中共云南省委党校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

作为社区服务的主体之一，社会组织起着承接政府剥离到社区的社会服务、为社区提供多元化的服务资源等功能。由于存在参与社区服务的能力局限、空间制约和机构桎梏，云南社会组织的社会服务参与和提供还远不能满足社区发展的需要。针对这些问题，需要加强社会组织自身能力建设，拓展社会组织参与社区服务的空间，健全社会组织参与社区服务的机制。

云南；社会组织；社区服务；问题；措施

近年来，随着经济社会的发展，云南省社会组织数量迅速增长，在科技教育、文化卫生、扶贫开发、环境保护、社会福利、体育保健、农村经济发展等方面发挥着重要而积极的作用，但从总体来看，云南社区服务的水平与社区居民服务需求的矛盾突出，社会组织的服务参与和提供还远不能满足社区发展的需要。

一、云南社会组织社区服务作用发挥面临的问题

（一）社会组织参与社区服务的能力局限

1、社会组织小、散、弱，制约参与社区服务的能力。截至2010年10月，云南省经民政部门登记的社会组织12395个，其中社会团体9253个、民办非企业单位3106个、基金会36个，而小、散、弱是云南省社会组织普遍具有的特点。同时，云南省社会组织发展不平衡，在城市社区，社会组织发育较好，数量也较多；在边远地区，社会组织相对较少，作用有限，群众认可度低。

2、促进社会组织发展的法律法规滞后，影响了社会组织的发育成长。目前，现有的涉及社会组织管理的法律规范可以分为两类：一类是由行政机关制定的规范性文件，包括1998年修订颁布的《社会团体登记管理条例》、同时颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，2004年颁布的《基金会管理条例》、《外国商会管理暂行规定》等四部行政法规；另一类是政府规章或者部门规章，法律效力等级偏低。这些法律规范共同构成了改革开放后中国社会组织发展的法规框架和法制环境，已明显不适应社会组织登记、管理工作的现实需要。

3、社会资源不足，影响了社会组织的活动能力。一是资金有限。处于体制外的社会组织的发展主要靠自筹资金（主要是通过外国援助）、少量的社会捐助和一定的服务收费。特别是云南省经济发展总体滞后，社会公益潜在资源储备不够充足，民营资本向社会组织转移的总量有限。加之公益文化建设滞后，宣传引导、活动激励的效果不佳，公民参与公益的意识还不够强，社会组织资源占有量更少。二是公信力不足。由于少数社会组织违规操作、滥用资金、暗箱操作等情况时有发生，导致了社区和公众对社会组织信任的降低，致使公众既不愿意向非政府组织捐赠，也不愿意参与社会组织的志愿活动，而政府部门也不敢委托社会组织承担更多的职能。三是人才队伍建设滞后，专业化水平不高。云南省社会组织人才匮乏，不仅表现在社会组织的专职人员和志愿者的缺乏，同时也表现在社会组织专职人员在专业知识和技术方面的缺乏。

（二）社会组织参与社区服务的空间制约

1、政府对社会组织的认识存在偏差。一些政府官员仍习惯于用传统的思维方式看待社会组织，过于强调从政治角度考虑社会组织的培育和发展问题，往往忽略了社会组织管理的社会要求。其结果，在实践和操作层面上的管理难题至今尚未得到根本解决，常常发生“一抓就死、一放就乱”的恶性循环。

2、社会组织进入社区服务的制度保障不足。现行的双重管理体制总体上不利于社会组织的发展和作用的发挥。首先是对社会组织登记注册限制过多，使得相当数量的社会组织由于找不到合适的“婆家”而无法获得“准生证”。以至有的社会组织不得不改头换面，以工商登记的形式寻求合法注册，以营利性企业的名义开展非营利性的慈善事业和公益活动。

3、政府部门让渡公共服务职能滞后。社会组织的非营利性和公益性特质，使其发展的支撑资源和动力资源主要来源于参与和从事政府职能、企业活动之外的服务性收益。由于当前云南省一些政府部门职能转变滞后，让渡公共服务职能不足，使一些有能力、愿承接政府购买服务的社会组织无法获得更大的服务范围、更多的服务事项，发展空间受限。一是政府包揽了过多本应由社会组织承担的职能，对社区服务的行政干预依然。在“强政府弱社会”的二元动力格局下，政府通过街道这一派出机构，用行政命令和行政指标自上而下推进社区服务，甚至包揽了许多本应由社会组织承担的工作，诸如行业协会、商会、民非医院等社会组织的优势得不到更大的发挥。如社区社会组织最为突出的作用目前限于活跃社区文体活动。二是有些政府部门只将服务收益小的事项交由社会组织，服务效益微利化、利空化。三是一些政府部门还出现只要社会组织提供服务，而不给予适当报酬的“倒服务”现象，极大地挫伤社会组织的服务热情。

4、社会组织参与社区服务的自主空间不足。社会组织的产生有三种类型:一是由政府机构改革转化而来的，二是由原有国有企业某些职能部门转化而来的，三是生发于民间的草根组织。目前，云南省的社会组织绝大多数属于第一、第二种，第三种为数甚少。由于相当一部分社会组织是通过自上而下的方式建立起来的，其主要资源来源于政府，与政府关系密切，主要收入来源之一是政府的财政拨款和补贴，因此，天然对政府具有依赖性，而自主空间不足，直接导致社会组织在提供社区服务过程中受到政府的主导和控制，缺乏应有的独立性、志愿性和民间性。

（三）社会组织参与社区服务的机制桎梏

1、政府与社会组织等主体在社区服务中的定位不清。在传统的社区服务供给关系模式下存在主体责任模糊的现象，一是社区自治组织行政功能的强化带来了服务功能和责任意识的弱化。街道和居委会依靠行政资源管理社区事务，只对在单位以外的社会弱势群体或边缘群体提供生活救济或互助合作，虽然也属于服务提供，但只是一种补充和辅助，目的也重在稳定社会秩序。在社区服务的供给上几乎完全依靠政府资源和行政权力，造成社区及公民对政府的依赖。二是社会组织力量薄弱，成长缓慢，缺乏公共契约的自律与他律的传统，合作承担社区服务供给的意识淡薄、能力缺乏。正是由于政府与社会组织等主体在社区服务中的各自定位不清，直接导致社会组织职能上的混乱、职权行使上的错位：一些社会组织既行使执行职能，又赋予政府管理性职能；有的社会组织把政府部门授予或委托的权力与该机构社会化的有偿服务职能交织在一起；有的甚至集政府职能、事业职能、企业行为三位一体。这些现象违背了建立社会组织的本意，既不利于政府机构的简政放权，又影响了社会组织应有作用的发挥。

2、社会组织的内部治理机制不完善。由于云南社会组织的发展水平较低，因而其内部的各项自律机制仍处于待完善的状态。在很多社会组织内部，都或多或少地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题，表现在社会组织的基本制度建设上，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等，现行法规和政策也并没有具体明确的要求，使得社会组织各行其是、无所适从。有些社会组织缺少主动性、创造性的工作精神和服务意识，往往行政依附性强，等、靠、要思想严重，致使没有成文章程，只有不规范的口头规定。

3、社会组织参与社区服务的绩效评估困难。目前，对营利组织的评估，有很明确的标准，但社会组织不以营利为目的，这就很难找到准确的评估标准。目前，我国对社会组织的评估还没有建立严格意义上的制度和标准，有的只是对社团和民办非企业单位的年检标准。

二、发挥云南社会组织社区服务作用的措施

（一）加强社会组织参与社区服务的自身能力建设

1、健全法规，促进社会组织的良好发育。2006年，云南省政府办公厅出台了《关于培育发展行业协会的指导意见》，加强对行业协会的规范管理，提升了全省行业协会的建设水平。2009年制定下发了《云南省异地商会登记管理办法》，将异地商会的登记权下放到州（市）民政部门。此外，云南省还制定了《关于促进社区社会组织建设与管理的指导意见》。这些法规有力地促进了社会组织的发育，使云南社会组织的数量保持了较快的发展。但随着社会组织的快速发展，一些法规条款已经滞后于形势的变化，因此，必须及时进行修改和完善。同时，针对云南省社会组织的涉外活动、境外非政府组织在华活动、网上社团、社区群众文化团队等，也要尽快出台相应的政策法规。

2、尽力拓展社会组织社会资源的占有量。对政府而言，要尽快建立政府对社会组织的资助机制，将所需经费列入政府公共服务预算。政府对社会组织的资金支持可以采取多样化的形式，比如可以将部分原来由政府承担、但社会组织也有能力承担的职能以“政府采购”的形式，通过支付一定费用由社会组织承担，有意识地引导它们特别是民办非企业单位参与社会公益事业、公共事务管理，并以公平竞争的方式，获得政府项目资金，向社会提供有效服务。另一方面，社会组织可以通过设立专项基金，吸引企业、社会个人的捐资，用于特定事项。

（二）拓展社会组织参与社区服务的空间

1、改变对社会组织的认识。客观地看，目前云南省的社会组织绝大多数不是政治组织，其主要在经济、文化和社会领域发挥作用，它们在促进经济发展、解决就业问题、提高社会公共服务质量、推动政府行政体制改革、构建和谐社会等方面具有巨大的发展空间和能量。即使是属于“政治类”的社会组织，多数也在党和政府的有效领导和管理下进行活动，其作用主要也是积极和正面的。社会组织发展中存在的一些问题，很大程度上来自于制度安排和政府管理的不到位，而不是社会组织自身发展的必然倾向。

2、健全社会组织进入社区服务的制度保障。一是改革业务主管单位。可以允许具备一定条件或一定领域的社会组织试点向单一监督管理体制过渡。比如：对于那些业务范围难以在现有政府职能部门或社区范围内涵盖并且难以找到合适的业务主管单位的社会组织，可试行单一登记主管制，即取消业务主管单位；对于那些在社区活动的社会组织可试行单一社区管理制，仅由管理部门备案即可。二是降低社会组织登记的门槛。三是加大政策倾斜。政府要通过优先注册、资金扶持、税收优惠等政策倾斜措施，突出培育发展公益性、救助性、维权性、协调性的社会组织，重点支持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的社区社会组织，并以此带动社会组织的整体发展。

3、加快行政体制改革和政府职能转变的步伐。一是加快政府职能的调整和转变，使政府从一系列包揽的或者直接从事的社会服务职能和部分社会管理事务中退出来，将原属于社会的权力归还给社会，淡出原本不该涉足的领域，这样，过去相对于政府显得较弱的“社会”才能变得重要，成为社会资源的多元主体，社会组织才能获得更大、更多的服务空间。二是逐步减少政府对社区服务直接和全面的包办，转向指导与协调，继而以制度调节为已任。三是努力使社会组织的发展同我国的行政体制改革、政府职能转变的步伐相适应，使之有能力承担政府归还的这部分社会管理职能。

（三）健全社会组织参与社区服务的机制

1、明确政府与社会组织等主体在社区服务中的各自定位。也即是说，社区服务供给中政府直接供给的单一方式应向多中心的社会组织共同供给的多种方式转变。社会组织的出现突破了社区公共服务提供方面在政府和市场之间非此即彼的模式选择，为公共服务的提供了可选择的广阔空间。社会组织由于性质不同，其在社区服务供给中的责任与政府有所区别。一是适应服务对象的要求，承接政府部分公共服务职能。二是吸纳和反映社区的服务需求，输入政府组织，提高公共服务的有效性。总之，政府和社会组织在社区服务的供给上应相互合作、相互补充、相互竞争，形成健康互动的公私伙伴合营关系。

2、完善社会组织的内部治理结构。一是要重视和完善社会组织的内部治理结构建设，充分发挥理事会、会员大会等机构的监管作用，健全与落实社会组织的内部民主制度，鼓励社会组织成员参与组织决策，对组织各项管理制度的落实发挥监督作用。二是要建立社会组织的信息披露与发布机制，要求社会组织向社会公布其基本信息。三是要规范社会组织的财务管理制度，提高社会组织资金使用的透明度。各社会化组织根据自身的宗旨和使命，可以借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制，形成一整套资源的开发、配置、使用和管理的工作机制。

3、健全社会组织参与社区服务的效率评估与问责机制。一是完善对社会组织的社会评估。民政部从2006年开始启动社会组织的评估工作，先后制定了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》，初步建立了社会组织评估体系。2011年初，民政部出台了《社会组织评估管理办法》，评估坚持政府引导和自主参加的原则。2009年，云南省正式启动了云南省基金会评估工作。与此同时，社会组织参加评估后如有违纪违规行为或被举报投诉，一经调查核实，已经评定的等级将被取消。二是加强对社会组织的问责。问责制可以有效促进云南省社会组织公信力的提高。目前国内对该问题的关注程度比较有限，缺乏对问责体系的深入了解，有针对性、有效的解决方案正在探索之中，可借鉴国际经验进行多方合作。

C916.2

A

1671-2994（2011）05-0141-03

2011-08-03

田 华（1971- ），女，重庆人，中共云南省委党校公共管理教研部副教授。研究方向：社会学。

责任编辑：刘建文