社会管理视域下的群体性事件预防和化解

夏向东

（徐州医学院 社会科学部，江苏 徐州 221004）

社会管理视域下的群体性事件预防和化解

夏向东

（徐州医学院 社会科学部，江苏 徐州 221004）

近年来频发的群体性事件反映了我国社会管理机制不能适应当今经济社会发展的需要。应对社会发展风险，既要通过发展不断为处理人民内部矛盾打牢物质基础，又要改革和创新社会管理机制，以完善政府主导、多方参与的社会管理新格局为重点，健全社会规范体系、权益保障机制、利益协调和利益诉求表达机制、社会矛盾防控调处机制为主要内容，促进社会组织的发展，建立决策风险评估机制，加强应急管理，以维护社会秩序，增强社会活力，促进社会和谐稳定。

社会管理；群体性事件；预防；化解；对策

党的十七届五中全会提出要“加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定”。2011年5月底召开的中共中央政治局会议也指出，加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大的战略意义。在利益格局多元化的背景下，创新社会管理体制，是预防和化解群体性事件，切实维护人民权益的必然选择。

一、群体性事件频发凸显社会管理滞后

近年来频发的群体性事件反映了现有的社会管理体系的缺陷和漏洞。我国社会管理无论从理念思路、体制机制、法律政策，还是方法手段等方面都严重不能适应当今经济社会发展的需要，中国社会管理处于“亚健康”状态。

1、权威性、公信力下降，基层政府处理群体性事件时力不从心。改革开放前，我国通过一系列政策把社会整合起来，从而实现对社会的有效而统一的管理。但是，随着社会群体和所有制结构的多元化，单位、村（居）委会等传统体制对公民个人的约束力变小，为群众解决实际问题的能力也相对消弱。某些地方政府在公正、诚信、服务、法治、民主等方面尚存诸多问题。比如，政府决策缺乏连续性和稳定性，为寻求各自政绩的最大化，政策朝令夕改；一些地方政府践诺能力缺失，无法兑现对公众的承诺，难以取信于民；部分干部严重脱离群众，对弱势群体生活之艰难缺少切肤之痛，成为“只对自己负责”的特殊利益群体。个别干部官商勾结、欺压群众，恶化了干群关系。这些都直接导致了政府信用形象的下降。例如，2009年的湖北石首事件中，民众对警方关于厨师死于自杀的结论不认同，围绕尸体的挣抢僵持数日，最后酿成大规模的群体性事件。6月17日，东明“甲状腺瘤”事件和7月17日“杞人大逃亡”事件造成的民众恐慌和社会混乱，其根源也在于对当地政府的不信任。2010年北京“漂白蘑菇”调查、浙江钱云会案，种种网络热点都正在成为地方政府和新闻媒体公信力的一面镜子。社会对“有关部门”从坚信不疑，到将信将疑，到基本不信，原因值得深究。

2、政府决策透明性差，公民无法有效参与社会公共政策的决策。从政治学角度看，公共政策的制定是对社会资源作出的权威性分配过程，它对社会主体的利益表达和实现具有决定性意义，所以，政府在制定公共政策之时应尽可能做到信息透明，让政策相关者知晓并形成公平合理的利益博弈，是公共政策合法性与正当性的重要保证。近些年来，国有资产重组作为深化国有企业改革的重要举措，在各地得到推广。为了追求所谓高效率，许多重组的过程都是在政府相关部门主导下进行的，普通工人基本上被排除在决策过程之外，成为“不在场”的重要利益相关者。一旦工人们发现自己利益受到严重损害，往往选择以过激的形式对重组的方案表示不满。吉林通钢事件和河南林刚事件就是明证。2009年7月22日，吉林国资委在通钢上下似乎全不知情的情况下，以“突然袭击”的方式宣布建龙集团控股的方案，改制令企业高管都感到意外，别提普通职工了。吉林国资委以出资人代表身份漠视了真正的所有者——民众的权益。正是这种行政傲慢埋下了祸根。

3、基层政府反应迟钝致使公共安全预警机制失灵。大量典型的个案都表明，群体性事件大都经历这样的演变过程：部分群众利益受损——利益受损者维权——基层组织反应迟钝——事态升级爆发——无法控制——高层关注——迅速处理——事态平息。就此而言，大量的群体性事件实际上并不是突发事件，也不是不可逆转和无法控制。地方政府反应迟钝是造成群体性事件发生的主要原因。事件发生前，对隐性的社会矛盾和冲突反应迟钝；对民众的诉求反应迟滞，对百姓疾苦漠不关心，致使矛盾由小变大，由简单变复杂直至恶化而一发不可收。事件发生时，一些基层干部显得准备严重不足，对事态的发展没有判断预测能力，应对失据。事件发生后，又采取“瞒”、“包”、“捂”的手段，从而丧失了在事件初期有效控制事态发展的最佳时期，导致事件不断升级。2008年的瓮安事件就是此种情形的“标本性事件”。

4、社会管理者面对治理条件的变化表现出明显的不适应症状。一些基层干部的社会治理理念、素质、手段与当前执政环境存在“治理脱节”。当今社会，网络在成为社会管理工具的同时，也成为社会治理的难点。特别是在2010年微博诞生后，一个人就是一个通讯社，“网下冒烟网上燃烧”。一些普通的社会问题在网络的推波助澜下也会更加迅速地被上升到公共事件。政府或社会组织的公关危机越来越多的由“公众”危机向“公共”危机转化。而一些基层领导干部现有的执政思维和能力，依然习惯于不开放、不透明的状态下向上集中、向下强压的执政模式；少数领导干部还残留着封建意识下的愚民执政理念，不习惯在日益成熟的社会监督、舆论监督的氛围下工作；长期以来的“官本位”思想以及权大于法的惯性思维模式和“执行命令”的执政积习，面对纷繁复杂的社会管理事务，少数政府人员、公职部门不是法治精神至上，而是长官意识、部门意识占上风，随意决策，主观臆断，导致一些公共管理政策或行为严重偏离群众的意愿，甚至完全违背社会管理规律，结果越管越乱，表现出严重的“矛盾化小不适应症”、“监督不适应症”、“限权不适应症”和“守法不适应症”。

二、改革和创新社会管理体制，积极预防，努力化解群体性事件的对策

当今中国，正处在发展的战略机遇期和矛盾凸显期，遭遇社会转型拐点。一方面，新时期人民内部矛盾诉求的利益性、参与的群体性、成因的复杂性、方式的偏激性日渐突出；另一方面，社会管理老方法不管用，新方法不会用，执法无力与执法暴力、行政傲慢与行政无能并行。目前，应对社会发展风险，既要通过发展不断为处理人民内部矛盾打牢物质基础，又要改革和创新社会管理机制，以完善政府主导、多方参与的社会管理新格局为重点，健全社会规范体系、权益保障机制、利益协调和利益诉求表达机制、社会问题和社会矛盾防控调处机制为主要内容，促进社会组织的发展，建立决策风险评估机制，加强应急管理，以维护社会秩序、增强社会活力、促进社会和谐稳定。唯有此，才能从根本上预防和化解群体性事件的发生。

1、健全社会规范体系。社会规范体系是通过制定法律和道德规范等确定共同行为准则来指导和约束人们行为、维护社会秩序的基本手段。社会规范体系不健全，或不遵守共同行为准则，是产生社会矛盾、引发社会冲突、危害正常的社会生活的重要根源。健全社会规范体系，第一，强化道德建设。加强家庭美德、职业道德、社会公德建设，形成和谐良好的人际关系，培育健康向上、积极进取的文明风尚。树立正确的义利观，既坚持集体主义的社会主义道德原则，又充分尊重公民个人的合法权益。第二，创新社会管理体制的法律视角。要把依法治国基本方略落实到社会管理的各领域、全过程。中国特色的社会主义法律体系的基本形成，为当前加强社会建设、创新社会管理提供了有力的依据和现实的手段。各地区各部门在社会服务与管理中理应充分运用法律，实现依法决策、依法维护人民群众的合权益，依法组织人民群众参与社会管理。要不断完善社会管理的法律法规。“在科学发展和包容性发展原则基础上逐步形成发展型的新社会管理法律体制”，“社会管理体制建设的法律推进，涉及公民的自由权和社会权，社会管理体制的创新，应当有利于保障这些权利的正当行使，保障这些权利在发展的前提下得以实现”。立法机关应根据现实需要加快相关法律的出台。第三，加快社会信用体系建设。中国自古将“信”置之高位。自信、他信、互信为立身、立家、立国的前提，也是一事物合法性的标志。要利用现代化的技术手段，尽快建立全覆盖的个人和集体的信用记录和等级评价体系，并把个人信用等级与人们的经济社会发展机会联系起来。

2、完善利益保障机制。中国当前处在特殊的历史阶段，影响社会稳定的问题，主要源于利益结构调整过程中形成的种种社会矛盾，包括贫富差距、劳资矛盾、既得利益群体等问题，这些问题的存在，也正是诱发群体性事件发生的根源之一。第一，完善利益保障机制。要妥善处理公共利益与个人利益的关系，科学合理地界定公共利益，不能借公共利益侵害个人利益。第二，要兼顾和协调不同方面群众的具体利益，减少各方面的利益矛盾。第三，要重点解决人民群众生产生活中面临的实际困难，特别是要在土地征用、房屋拆迁、水库移民、环境保护、企业改制重组过程中保护好群众的合法利益。第四，改革收入分配制度，加快形成合理的收入分配格局。要在扩大社会保障覆盖面，提高保障水平的同时，注意促进基本公共服务均等化，减少由于社会保障和基本公共服务水平差别太大而引发的社会矛盾。

3、强化政府的社会管理职能。深化行政管理体制改革，强化政府的社会管理和公共服务职能，是创新社会管理的关键。第一，要正确处理政府、市场和社会组织的关系，杜绝政府在社会管理中的“越位”、“缺位”、“错位”现象，政府该管的坚决管好，不该管的要坚决退出。第二，全面提高公务员的社会管理素质和能力，既要善于运用传统的工作方法，也要学会用现代科技手段来应对新形势下社会管理出现的新问题。第三，要坚持社会管理“走群众路线”的基本价值理念，摸清新时期群众工作的脉搏，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，把党的正确主张变为群众的自觉行动。群众工作要变“灌输”为“协商”，特别是在关系到群众切身利益的问题上，要尊重民意，变“为民作主”为“让民作主”。第四，建立有效的虚拟社会管理机制。要坚持民主、自律、包容的原则，采取政府管理和社会参与相结合的互联网管理模式，形成行政监管、行业自律、技术保障、公众监督和社会教育相结合的互联网管理体系；要把虚拟社会和现实社会作为一个整体来把握，积极探索虚拟社会的综合管理机制，着力提高网上发现、控制、处置社会矛盾的能力。

4、促进社会组织的发展。社会组织是社会管理的重要依靠力量，因此，应加快社会领域的改革开放步伐，将适宜于社会组织承担的公共服务职能尽快转移出去，实现政府职能转变与社会组织发展的良性互动。市场经济条件下，社会已经从过去与传统政治体制高度一体逐渐走向独立。基层群众通过社会“自组织”的方式来表达诉求的倾向越来越明显。党的群众工作必须正视这一发展动向并主动作出调整，发现需求、满足需求、引导需求，加大政府哺育的力度，支持社会自我发育。第一，降低社会组织登记的门槛，适当放宽社会组织特别是草根社会组织的准入条件，由挂靠和审批制度转为注册和登记制度，政府加强对社会组织的监管和服务，引导和规范其健康发展。尤其应重点发展社区性的民间组织，通过嵌入、吸纳、参与等方式，使其成为社区基层治理的重要依靠力量。第二，要积极引导和培育农民工、外来人口成立自我管理、自我服务的社会组织，在政府和社会组织之间建立良好的伙伴协作关系（而非“伙计”关系），使其成为连接所代表群众和政府的桥梁，构建起党和政府主导下的群众权益维护机制。第三，要有序转移政府的职能和作用，通过合同出租或购买，让社会组织承担一部分社会治理职能和社会责任，从而实现社会的“共同治理”。

5、建立重大决策社会风险评估机制。政府决策的科学化、民主化水平直接关系到社会管理状况的好坏，当前，尤其要警惕决策不当催生的管理风险。社会多元对政府决策的科学化民主化提出了新的更高的要求。但是，从实践看，不少社会矛盾就是决策程序不规范、各方面意见反应不够、时机不当、负面影响考虑不全造成的。不少地方在决策中缺少社会风险评估机制，缺少科学论证和民主过程的决策，在具体执行中存在不少风险，有的甚至酿成重大群体性事件。因此，凡涉及群众切身利益的重大政策的制定、重要项目的审批、重大工程的立项、重大举措的出台，都必须进行社会风险评估，把可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷以及各类不稳定因素予以充分考虑，权衡利弊，科学决策、谨慎决策。对可能出现的不稳定因素、安全隐患、矛盾纠纷，要预先制定防范化解措施，把风险降低到最小。当然，评估风险不是让管理裹足不前，而是让管理更科学，更符合民意，更体现活力。

6、完善利益表达机制。疏通利益诉求表达渠道，就是要实现不同利益群体利益表达权利的平等，利益表达渠道的畅通，利益表达作用的有效，将群众的利益诉求吸纳到体制内释放，实现公民自主参与的有序化。当前，无论是观念还是制度运行中，利益表达行为的正当性没有获得充分肯定，公民尤其是弱势群体的利益表达低效。随着我国公民政治参与意识，特别是维护自身权益的政治参与意识的显著增强，在诸如征地拆迁、企业改制、税费负担等利益分化较为突出的事件中，越来越多的人认识到，他们通过有效的利益表达可以影响哪些关乎自身利益的公共政策的制定与执行。因此，建立健全利益表达机制，提高利益表达的有效性，第一，既要在观念上解放思想，承认公民利益表达的正当性，又要在制度上破除利益表达的体制性梗阻。第二，既要充分发挥现有的体制内利益表达渠道的作用，又要开拓多层级利益表达的平台，拓宽群众的利益诉求渠道。第三，既要充分彰显人民政府为人民的执政理念，又要完善协商民主机制，将利益冲突纳入合法、有效的协商调整平台。

7、加强应急管理机制建设。当前中国正处在工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势十分严峻，任务十分艰巨，第一，要构建统一指挥，结构合理，反应灵敏，协调有序，运转高效，特色鲜明的应急管理体系。第二，要完善应急管理领导体制，明确职责权限。第三，加强应急管理队伍建设，强化突发事件检测预警机制，完善信息报告和共享机制，完善社会动员和参与机制，健全信息发布和舆论引导机制。第四，加强应急管理法律和预案规定体系建设，加强全民风险防范和应急处置能力建设，提高对突发事件的应对和处置能力。

C916.1

A

1671-2994（2011）05-0132-03

2011-08-03

夏向东（1964- ），男，江苏徐州人，徐州医学院社会科学部副教授。研究方向：政治社会学。

*本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目：《多元利益背景下群体性事件的化解机制研究》（项目编号：09SJB810009）的阶段性研究成果。

责任编辑：刘建文