论海洋生态损害国家索赔诉讼制度的建立＊

疏震娅

（国家海洋局海洋发展战略研究所，北京 100860）

海洋生态①《海洋环境保护法》未对海洋生态用语的含义进行界定，而其中个别条款，将海洋生态与海洋水产资源和海洋保护区或海洋生态系统与海洋水产资源和海洋保护区并列。在此情形下，海洋生态应是指海洋生态环境。是指影响人类生存和发展的海洋生态环境、海洋自然资源和海洋生物多样性的总称。［1］（P637）海洋生态是一个复杂的系统。从整体角度而言，构成海洋生态的生物和环境是不可分割的关系。海洋生态损害是指在海岸带和海域范围所包含的生物体与生态系统及其所依托的自然环境，因自然变化或人类活动而引起或可能引起的海洋生态系统失衡和生态环境恶化，以及由此给人类和整个海洋生物界的生存和发展带来的不利影响，包括自然性状与功能的损害和多方面的价值衰减。

一、海洋生态损害索赔诉讼的法律性质

总体而言，造成海洋生态损害的原因包括自然变化和人类活动。自然变化是人类无法预见和控制的，属于不可抗力，不在本文的讨论范围之内。除此以外，各种人为活动造成的海洋环境污染是导致海洋生态损害的重要原因之一。这也是导致海洋生态损害索赔纠纷的重要因素。海洋生态损害是一种特殊侵权行为。

（一）海洋生态损害索赔诉讼属于民事诉讼

《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这是《海环法》中关于违反海洋环境保护规定造成污染损害应当承担民事责任的规定。

该条规定的民事责任，主要是行为人实施了造成海洋环境污染的行为，给国家财产或他人人身财产造成损失所应当承担的责任，属民事侵权责任。相关的损害赔偿也就属于民事纠纷。按照我国有关法律，民事纠纷可由当事人直接就赔偿责任和赔偿金额向人民法院提起民事诉讼，其起诉、受理、判决、执行等程序都按照有关民事诉讼法律的规定执行。海洋生态损害索赔归根到底是一种由侵权行为引起的损害索赔，其在诉讼中与一般的侵权民事索赔没有原则的区别。海洋生态损害索赔法律关系的主体就是污染损害赔偿权利义务的承受人。权利主体是污染受害人，义务主体是污染加害人。在诉讼中，受害人向加害人提出赔偿损失的请求，就是索赔人，也即原告。

按照《海环法》第90条的规定，发生海洋环境污染事故后，可能发生的后果主要包括：他人财产遭受的损失，包括法人的财产和公民个人的财产；他人人身造成的损害，包括致伤或致死；各种海洋资源的生态损害。其中，第三种损害不是给某一个人或某一单位造成损失，而是使某一区域或某种资源受到损害。这种损害并非对某一个体的损害，而是一种对由国家所代表的全体公民的环境权益的损害，因此，对海洋资源的损害就是给国家造成的损害。根据该条第2款的规定，给国家造成重大损失的，就应当由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出赔偿要求。

这是立法上首次明确了对海洋环境负有监督管理职责的管理部门的海洋生态损害索赔主体资格。国家通过法律授权的方式赋予对海洋环境负有监督管理职责的管理部门通过民事诉讼途径来解决海洋污染事故中的生态索赔问题。

（二）海洋生态损害索赔诉讼具有公益性

随着人类开发利用自然环境的能力不断加强，对自然环境的破坏也日趋加剧，由此引发的环境争议也层出不穷。这其中数量最大、影响面最广的当数环境民事争议。各国一般根据本国的具体情况对此争议的解决选择不同的处理方式，如调解、协商、行政处理等。公益诉讼作为一种有效的解决办法，在解决这类纠纷中的作用越来越突出。

所谓的公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。②这种观点称为“救济对象广义说”。“广义说”中的另一种观点认为所谓他人利益是指“不特定的他人利益”。与“广义说”相对应，有人认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。这种观点可以称为“救济对象狭义说”。此外，根据公益诉讼的主体不同，有论者认为，公益诉讼也有广义和狭义之分。其中，广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。公益诉讼并非独立于民事、行政、刑事诉讼之外的独立诉讼类型。它是一种与诉讼目的及原告资格有关的概念，旨在描述具有公益性质的诉讼活动。

较之维护个体合法权益的私益诉讼，公益诉讼的目的是维护国家利益和社会秩序。对比传统民事诉讼的原告，公益诉讼的原告具有特殊性。传统诉讼的原告须与本案有直接的利害关系，公益诉讼不要求原告与本案有直接的利害关系。原告在自身利益未受直接侵害的情况下，也可就公共利益提起公益诉讼。无直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵害国家利益、社会公共利益的行为，主要因为原告代表国家（全体公民代表－国家－行政机关），有权利也有义务维护国家和社会利益。同时，国家、社会和个体的利益本质上是一致的。三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。维护国家利益、社会公共利益实际上也是在维护个体利益。

随着社会发展及公共利益保护的需要，诉权理论有了新发展，出现了以“诉的利益”为基础的诉权与实体权利分离的倾向。如果起诉人提起诉讼能够产生其主张的利益联系，则认为其享有诉权。这就使诉权的考虑基于与起诉权有关的利益，而非权利。通过将诉讼实施权的基础认定为诉的利益，不但现实的损害能够获得司法救济，而且可能的损害也可以得到保护。这扩展了当事人适格的基础，为起诉人基于环境公益提起环境公益诉讼提供了诉权基础。

海洋生态损害的影响是对全体公民整体性的。在我国，代表全体公民利益的就是国家。因此，《海环法》所确立的国家海洋生态索赔权不同于普通的民事诉讼权利，具有公益诉讼③在国外有“public interest litigation”这种诉讼活动，可以意译为“公益诉讼”。在我国广泛使用的“公益诉讼”术语并不是一个法律意义上的概念，但是迄今为止学术界还没有统一的认识。的性质。

二、我国海洋生态损害索赔现状

（一）海洋生态损害索赔相关的国内立法

我国己初步建立海洋生态法律体系。《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）和包括《海环法》在内的有关海洋环境保护的法律法规中关于保护海洋生态方面的规定，对遏止海洋生态环境进一步恶化的趋势发挥了重要作用。总体而言，我国目前的海洋环境污染损害赔偿制度的相关规定包括：（1）责任主体制度，主要依据民事诉讼法和海事特别诉讼法确定；（2）责任要件制度，主要依据民法通则的侵权责任构成要件制度的原则性规定；（3）责任客体制度，主要依据海洋环境保护法以及相关行政法规；（4）损害赔偿范围，主要依据民法通则和有关民事赔偿的司法解释等。而作为损害赔偿基本制度组成部分的构成要件制度、因果关系规则、归责原则、举证责任和管辖等基本没有规定。

自20世纪80年代以来，我国加入了近20个有关海洋资源开发利用、海洋污染防治和海洋生态保护方面的国际公约。在涉及海洋环境污染损害民事责任方面，我国参加的公约主要有《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》④Protocol of 1992 to amend the International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage，1969．（简称《1992年责任公约》）和《1971年关于设立国际油污损害赔偿基金国际公约1992年议定书》⑤P rotocol of 1992 to amend the International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage，1971．（简称《1992年基金公约》），这两个公约专门针对船舶油污的赔偿责任问题制订，已经生效实施多年，但后者在我国仅适用于香港地区。

我国目前还没有完备的海洋生态损害赔偿法律制度。散见于各部门法的损害赔偿规定在处理海洋生态损害赔偿纠纷中就成为基本的法律依据。这主要包括《中华人民共和国民法通则》（简称《民法通则》）中的有关规定和《中华人民共和国环境保护法》（简称《环保法》）、《海环法》，以及《中华人民共和国海商法》（简称《海商法》）中的有关规定。在《海环法》修订之前，我国国内法律并没有关于环境损害的内容。《环保法》虽没有对“污染损害”做出明确的定义，但是结合该法上下文，可以看出该法的“污染损害”仅指“传统损害”。⑥环保法第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。”从该条规定可以看出，“损害”仅指单位或个人的损失。这说明，在环境损害方面，《环保法》已经落后于环境损害赔偿的需要。《海环法》突破了《环保法》的这一局限性，赋予国家海洋环境监督管理部门索赔海洋生态环境损害的权利。

目前，我国关于海洋生态损害索赔的立法规定过于原则概括。同时，由于我国海洋环境保护实行环保、海洋、海事、渔政等共同管理的制度，而行政机关在结构上又分多个层级，哪一个行政机关或者哪一层级的行政机关是属于可以代表国家对责任者提出索赔的唯一主体，我国法律没有明确。这种立法状况导致行政机关分工的交叉重叠情况，不仅造成资源浪费，而且可能会导致国家利益得不到有效的维护。所以，我国的海洋生态损害索赔诉讼机制亟需建立和完善。

（二）我国海洋生态损害索赔诉讼现状分析

海洋生态利益涉及范围广，情况复杂，往往为捕捞养殖、工业生产、交通运输等各行业所倚重，为众多不特定的利害关系人所开发、利用、收益。因此，海洋生态损害也就具有广泛性和间接性的特点。从这个角度看，海洋生态损害的索赔主体应是广泛的。然而，受传统诉讼主体理论的影响，受害人一般因不具有直接利害关系而难以取得提起损害赔偿诉讼的主体资格。相当数量的纠纷会因为司法程序中启动诉讼程序的主体缺位而无法得到及时有效地处理，使国家利益、社会利益经常处于被漠视的境地。

我国对海洋污染事故的处理，多关注的是直接的环境损失（如渔业资源等损失），包括事故调查处理费用、清污费用、经济损失及环境直接破坏损失及赔偿等，对更为严重的海洋生态损害却并未得到足够重视。从而形成注重近期环境的局部性损害，忽视远期的整体性生态损害；注重地区、部门、单位与个体眼前利益的损害，忽视对长远国家利益的损害的局面。赔偿的不充分还造成了我国许多潜在损失的不可挽回。

在我国，海洋生态资源和其他自然资源一样属于国家所有。行为人对海洋生态资源的损害，就是对国家享有的海洋生态资源所有权、使用权、受益权的侵害。行为人应当赔偿国家的损失。在这一民事侵权法律关系中，国家具有提出民事索赔的主体资格。国家作为抽象概念，是由很多机构组成的。国家通过立法和行政授权，将海洋生态资源的监督管理权授予相关的管理部门。相关管理部门属于“机关法人”，符合《民事诉讼法》第49条“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”的规定，因而相关管理部门可以根据《海环法》的授权代表国家向行为人提出国家海洋生态损害索赔。

法律虽已规定了海洋生态损害索赔的主体。规定的原则性造成实践中存在诸多模糊地带。最为突出的问题是，国家根据不同的行政职能设立不同的行政机关，而行政机关在结构中又分多个层次，哪一个行政机关或者哪一层次的行政机关是属于可以代表国家对责任者提出索赔的主体，法律没有明确规定，因而实践中确定索赔主体经常有争议。这些行政机关在业务范围上存在交叉重叠，很难确定哪一行政机关是唯一的对海洋污染损害代表国家提出索赔的主体。人们对索赔权的认识不一。⑦主要观点包括：1、应当成立一个独立的索赔机构，由该部门代表国家，专门负责因海洋环境污染而造成的生态损害索赔。［2］2、应当由各个行政主管部门分别进行追偿，如海事行政主管部门负责索赔船舶的费用和清除污染的费用；海洋行政主管部门负责索赔海洋生态损失；渔业行政主管部门负责索赔海洋水产资源损失；自然保护区管理机构负责索赔自然保护区的损失；旅游主管部门负责索赔旅游资源损失；林业局负责索赔红树林的损失等。这种观点实际上认为，各类资源的主管部门享有其管理的国有资源的索赔权。3、船舶污染造成的国家损失，如果损失的范围是破坏了海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，则一概由船舶的主管部门，即海事主管部门负责索赔，主要理由是：根据海环法第5条的规定，海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，因此，海事主管部门应作为"唯一"的船舶污染造成国家损失的索赔机关。4、在法定权限内代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求，这是国家海洋行政主管部门的职责。5、法律没有赋予海洋行政机关民事起诉权，但规定了其代表国家要求责任者赔偿的索赔权。海洋行政机关可以通过行政救济程序，直接根据法律法规责令污染人赔偿生态损失。就我国海事司法实践而言，目前基本上是不同的资源损失由不同的主管部门来索赔。⑧例如：在珠海市环保局和广东省海洋与水产厅诉台州东海海运有限公司、我国船舶燃料供应福建有限公司海域污染损害赔偿纠纷案，天津市海洋局诉“塔斯曼海”轮船东英费尼特航运有限公司、伦敦汽船互保协会污染海洋生态环境索赔案，广东省海洋与渔业局诉南通天顺船务有限公司、扬州育洋海运有限公司、天神国际海运有限公司、我国船东互保协会油污损害赔偿纠纷案中，司法机关均支持了环保局、海洋与水产厅等机构的自然资源索赔资格，法院认定原告作为国家在特定领域的代表，负有维护国家所有权的权利与义务，当其管辖下的国有资产和资源受到侵害时，可依法向责任人提出民事损害赔偿诉讼，与本案有直接利害关系，是请求油污损害赔偿的适格主体。［2］［3］［4］

三、公益诉讼作为海洋生态损害索赔渠道的可行性（一）建立环境公益诉讼制度的必要性

污染事故给国家的海洋生态造成严重损害。在对污染责任者的索赔中，各国政府部门提出的索赔额占全部赔偿费用的90％以上。而我国污染损害赔偿比例低，赔偿金额少，行政机关代表国家向责任者提出充分赔偿的更是寥寥无几。这与我国尚未建立完整、具体的海洋生态损害索赔机制不无关系。近几年，我国的局部环境质量虽有所改善，但整体而言，生态破坏的范围仍在扩大。在我国诉讼制度的现实状况下，海洋生态损害索赔诉讼难以提起。《民事诉讼法》第108条明确规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。因为这类环境方面的影响由全社会承担而并不直接对任何单个公民的利益，按照传统的诉讼理论，便没有人有资格对这类环境影响行为提起诉讼。《海环法》赋予行政机构的民事索赔主体地位，则有效地解决了海洋生态损害的诉讼主体缺失问题。基于我国环境日益恶化的现实，我国有必要建立海洋生态损害索赔诉讼制度，畅通海洋生态公益诉讼的渠道，从而更好地保护我国的环境。

（二）建立环境公益诉讼制度的可行性

目前，我国从国家基本法到各部门法都为建立环保公益诉讼提供了实体法上的制度基础。从《宪法》来看，该法第2条规定，中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；第9条规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物；第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。通过这几条规定，我们可以看出宪法体现了人民主权，依法治国、保护环境的理念。在法治国家里，司法最终解决原则是一个基本原则，司法是人民维护合法权益，追求公平、正义的最后保障。可见，《宪法》作为我国的根本大法，为环境公益诉讼制度的建立提供了理念基础。从各部门法来看，《环保法》第6条规定，一切单位和个人都有保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》第77条规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这体现了检察院作为公益的代表可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，同样可以把它们运用到环境诉讼中，从而为环境公益诉讼制度的建立提供精神指导。最高法院有关司法解释也为从程序法上建立这一制度进行了有益的探索。2006年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，“鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。同年，最高法院《关于海事审判工作的若干意见》又提出，“充分发挥海事法院优势、特长，积极支持海洋环保公益诉讼”。探索海洋环保公益诉讼，在法律上已具备制度基础。推行海洋环境保护公益诉讼制度，将有利于海洋生态环境的保护和海洋经济的发展。

在海洋环境污染造成的海洋生态损害中，油污是最普遍、数量最大的污染源。在国际上，对因海上油污造成的海洋生态损害进行赔偿早已屡见不鲜。其赔偿数额之巨，远超一般性的直接环境污损赔偿额度。因为这种赔偿不仅是对环境利益和个体利益损失的赔偿，更是对生态利益和国家利益的赔偿。2004年6月24日至26日，我国最大的生态损害索赔案——“塔斯曼海”轮案⑨2002年11月23日凌晨4时08分，满载8万吨原油的马耳他籍油轮“塔斯曼海”轮与中国大连“顺凯一号”轮在天津大沽锚地东部海域23海里处发生碰撞，导致该轮右舷第三舱破损，大量原油从破损处溢出流入海中。经确定，此次油污事故造成油污染较严重的海水面积为359．6平方公里，受此次油污影响严重的沉积物面积为82179平方公里和影响滩涂范围为290平方公里。这次事故不仅使渤海湾西部的大片海域遭受严重污染和损害，津冀1800名渔民也成为这次事故的直接受害者。在天津海事法院开庭审理。天津市海洋局在国内首次提出海洋生态索赔。该案成为我国首例海洋生态环境污损索赔个案，意义极为深远。该案的实践，既表明我国对海洋生态损害的重视达到了前所未有的程度，又表明我国海洋管理法制化进程向前迈了一大步，开始与国际接轨，同时也是对我国在履行处理此类案件真正国际化的一次检验。在我国正是由于在此案之前的数起海上油污赔偿案件均未对生态环境利益提出索赔要求，导致国家利益未得到赔偿。该案的实践无论在程序上还是在实体上都为海洋生态损害索赔诉讼制度的建立奠定了案例基础，积累了宝贵经验，具有十分重大的现实意义。

《海环法》所规定的“索赔权”在一定程度上确立了海洋生态损害索赔的法律依据。《海环法》第90条第2款的规定至少明确了两点问题：一是海洋生态为国家所有，其损失是国家损失，赔偿要求是国家要求，国家损失民事权利主体为国家；二是由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家行使国家民事权利。但《海环法》并没有赋予行政机关直接向人民法院起诉的权利。因此，国家海洋生态损害索赔诉讼制度的构建，首先就要在立法上进一步确立海洋生态损害索赔诉讼的法律地位。通过行政机关代表国家索赔污染治理和生态恢复费用，海洋环境侵害人受到更有力的打击，海洋环境保护有了更充足的资金保障。其次，根据我国目前的实际情况，笔者认为在具体操作上的理想安排是授权国家海洋行政主管部门统一代表国家提起海洋生态损害索赔诉讼。这样一旦在我国海域发生污染事故，由该部门协调相关部门来进行污染控制、清除、溢油监测和环境恢复工作，同时积累证据以备索赔诉讼，在得到赔偿后根据各部门的支出予以补偿。由国家海洋行政主管部门代表国家提起索赔，既有利于事故的及时处理，国家得到足够的赔偿，也有利于赔偿费用的合理利用。相信随着我国国民经济的不断发展和法律制度的不断健全，建立细致、规范的海洋生态损害索赔诉讼制度，必将对保护我国国家财产，维护公共利益，促进海洋事业的健康发展和保护海洋环境起到积极作用。

［1］华敬炘．海洋法学教程［M］．青岛：中国海洋大学出版社，2009．

［2］高霏．对国家应对油污染事故若干措施的建议［J］．南通航运职业技术学院学报，2007，（6）：30－33．

［3］张春昌．我国船舶污染事故国家损失赔偿机制的探讨［EB］．http://www．ccmt．org．cn/showexplore．php？id＝315，2010－06－12．

［4］王灿发．论修订后的《海洋环境保护法》的特点［J］．环境保护，2000，（4）：5－7．