论联合国与北极地区之国际法治理＊

韩逸畴

（华东政法大学国际法学院，上海 200063）

在过去数十年间，北极相对隔离于国际主流事务，但现在已经逐渐成为关注的焦点，人们不得不郑重思考以何种方式治理该地区。在近年来，接二连三的极地争端冲击着现行国际机制的调节和适应能力。2007年8月12日，在继俄罗斯、美国和加拿大科考队开赴北极后，丹麦政府又派遣了一支科考队计划向北极进发，加入了北极争夺战。近一段时期，尤以俄罗斯的插旗事件最为国际社会所关注。2008年2月18日，丹麦宣称将要求加拿大在2008年9月在联合国讨论汉斯岛问题。2008年5月29日，加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国5个北极周边国家，在格陵兰开会讨论如何分配北极尚待开发的天然资源，以及气候变化对此地区的影响。5国发表联合声明，同意共同保护北极环境，以及让联合国决定北极的领土纠纷。联合声明反映各国愿意透过合作精神和国际法基础解决所有问题。［1］有学者认为，近期各国对北极的兴趣，乃是伴随政治投机主义、民族自豪感、军事炫耀、能源高价格以及国际法神秘危机而产生的完美风暴。［2］

一、北极国际法治理面临之挑战

（一）中央权威之缺位

首先，北极冰雪融化给国际法的适用带来新难题。例如，在一些情况下，冰层边缘曾经被等同于领土确定基线。如果冰雪融化露出真正的陆地，基线就有必要进行调整。而且，海岸的侵蚀也要求在划界之前改变基线或基点。［3］有的国家认为冰雪也可被占有，使得冰冻之水化为带有丰富权利的“冰封领土”（ice territory）。可是，这纯粹是一种理论虚构，并无国际法习惯或者海洋法之依据。公约并没有规定冰盖水域（ice－covered water）为领土而宣称基线为冰和液态水相接之处。因为冰的形态和位置经常改变，该方法并无实际可行性。［4］再如，《海洋法公约》第234条适用于“特别严寒气候和一年中大部分时候冰封”的区域，但是随着冰雪消融时间的延长，该区域是否仍符合公约适用的条件呢？该条款所规定的权利，并不是基于不变的基础而赋予航道本身，而是根据海洋表面的状况。更为复杂的是，伴随全球气候变暖，北极还可能出现新的岛屿。由于岛屿在大陆架划界中具有重要地位，这些新的岛屿也将对既有秩序造成影响。事实上，国际社会并不存在为这些国际法新问题提供权威解释的中央机构。

其次，北极地理位置特殊，环北极国家的政治、历史等因素错综复杂，更是缺乏完善的国际法律体系。北冰洋沿岸各国的专属经济区、大陆架尚未完成，外大陆架的划界问题更是充满不确定性，北冰洋海域争端等问题也必将阻碍北极地区的国际合作。近年来，各国在北极的军事活动更加频繁。如果维持目前的军事均势（或者说对抗状态），相关利益纷争得不到遏制和解决，甚至朝着愈演愈烈的方向发展，这种僵持状态不利于构建北极合作的国际法框架。长此以往，各国在北极占有的利益份额大小，是各个国家以实力为后盾，通过结盟、私下协商等手段来决定，而非借助完善的国际法机制维持北极秩序和进行北极治理。这并不奇怪，国际社会基于国家相互协作的“分权”体制，缺乏统一的立法、行政机关和具有集中管辖权力的司法机构，没有凌驾于所有民族国家之上的中央权威。国际共同体“在中央管理的层面仍然主要处于一种相对的无政府状态。”［5］（P6）安理会功能主要局限在国际社会“和平与安全”方面，而且“大国一致”的原则常使其忙于协调，而失于无效。尽管如此，如果大国缺乏集体行动政治意愿，而且缺乏联合国这样一个权威国际组织作为协调核心，就难以形成具有普遍约束力的国际法律机制，北极资源利用和环境保护等涉及全人类共同利益的事项都无从谈起。因此，如果缺乏一个中央权威的统一协调，构建治理北极的国际法律机制以维护全人类共同利益的设想就无从谈起。

（二）集体行动之困境

哈丁曾用“公用地悲剧”描述由于集体行动困境，而造成公海的过度捕捞、森林的滥采滥伐、围湖造田等等公共资源开发利用而造成的悲剧。“根据奥尔森在《集体行动的逻辑》中的假设，理性的国家行为体通常无法自动产生集体行动。”［6］全球化影响遍及世界各个角落，导致全球性公共问题的数量和规模急剧上升，范围急剧扩大。然而，各主权国家、国际组织都有各自的利益和价值观，很难短时间内对重大全球问题上达成共识。按照著名学者奥尔森（Olson）在《集体行动的逻辑》一书中的观点，如果国家行为体是理性和自利的，集体行动也是共同的利益，但理性行为体并不总是选择集体行动来实现集体行动的成功。公共产品特性会引致集团成员普遍的搭便车（free rider）行为，继而导致寻求自身利益最大化的行为人不会采取集体行动来实现他们共同的利益。［7］例如，在19世纪70年代，海洋油气开采突升，对海洋的大部分商业利用已经造成“公地悲剧”，例如过度捕捞、水污染和海洋生态破坏。［8］外层空间、深海底、北极和南极的相似之处，在于都处于偏远和相对未被开发区域。资源只是在最近才被确定和都被认为是人类共同遗产或者财产下的共同财产。［9］相比于南极，北极有更重要的地理位置和更广阔的资源。但是，除在环境保护领域存在有限合作之外，近乎没有多边的合作。［10］目前，北极无序状态表明其面临着“公地悲剧”的危险。

在资源开发方面，环北极国家无论从地理、历史和政治，或者从国际法而言，跟北极都有着密切的联系。为避免因资源开发、航道利益和环境保护引起纷争，需要国际社会通过谈判、协商的方式，在国际法基础上解决相关问题。但是，出于自身利益考虑，环北极国家不赞成在北极建立新的国际法机制，而更愿意在现有《海洋法公约》基础上处理北极事务，例如《伊鲁丽塞特宣言》（Ilulissat Declaration）就肯定《海洋法公约》作为处理北冰洋问题的框架，同时否定国际法全面支配北冰洋的必要性。在环境保护方面。随着全球气候变暖，北极可能会出现新的岛屿，冰层融化也将开辟新的航道，北极的脆弱环境将受到人类活动的威胁。根据世界气象组织和国际科学理事会最近公布的研究报告显示，北极和南极地区变暖的速度之快超过人们预想，由此引起的冰雪迅速消融造成海平面上升，全球极端天气现象频发。北极环境保护是全球性问题，涉及海洋环境保护、生物资源保护等等，其中臭氧层减少、气候变化、持久性有机污染物的影响最大。可是，有关国际条约的制定、执行都需要经过漫长的过程。正如奥兰·扬（Oran R．Young）指出，在缺乏有效治理或者社会制约的情况下，理性和自利国家很难实现集体行动。［11］

（三）法律秩序之阙如

首先，北极国际法律机制不健全，尤其是对北冰洋权益如何划分，尚无专门的法律可循。国际社会并不存在类似“南极条约协商国组织”可对北极进行管理。除1973年北极国家破天荒地为保护北极熊达成协议，北极国家并没有长期合作的历史。［12］对北冰洋的法律地位以及北冰洋权益如何划分，至今都尚未形成专门的国际条约。1973年签订的《保护北极熊协定》，也只是局限于保护北极熊生存环境，除科研目的之外禁止捕杀北极熊。许多国际条约可在北极适用，然而只有一个国际条约即——关于保护北极熊——是专门针对北极的。现有北极合作框架，乃是从一系列合作性软法协议中发展而来。这些国际合作协议包括，北极环境保护战略（AEPS）、北极理事会（the Arctic Council），与保护北极海洋环境最相关的国际条约是《联合国海洋法公约》和《北极冰封水域船只航行指南》（The Guidelines for ships operating in Arctic ice－covered waters）。［13］严格说来，北极甚至不具有完整、有效的区域性环境与资源保护制度。

其次，北极相关区域性制度安排和全球法律制度之间相互冲突。在北极地区，因为涉及到海洋、环境、资源、科研等诸多不同的国际法，不同领域、不同层次的国际法律规范不成体系，彼此之间交叉纵横、互相冲突。［14］例如，当北极区域性条约与《海洋法公约》相冲突时，应当以何者为准尚有争议。［15］这主要涉及到缔约国的不同问题。此外，由于1920年《斯瓦尔巴德条约》缔结时由于尚无大陆架的概念，未能明确规定条约适用范围是否包括周边的大陆架和专属经济区，从而产生争议。［14］尽管挪威在斯瓦尔巴德群岛的主权受到1920年《斯瓦尔巴德条约》的认可，其他缔约方也拥有在该领域捕鱼、自由穿行等平等权利，可是对后来确立的延伸性海洋区域，如专属经济区和大陆架相关条款的含义仍有争议。挪威并不同意冰岛和俄国在其北部北冰洋的斯瓦尔巴德群岛开发资源。那么，其他国家的权利是仅仅限于领土和领海，或者是延伸至1920年后确立的新区域呢？［16］这种法律冲突表现出明显的国际法不成体系的特性，这种零散性、缺乏权威性和不确定性，对现有国际法解决条约冲突的规则或方法提出挑战。“由于不同领域在立法目的和价值追求上存在差异，当其对所规范的领域存在交叉与重叠时，规则的制定上形成条块分割，对涉及同一个问题的规定就会出现冲突与不协调，有时甚至是南辕北辙。”［17］

随着北极气候变迁，环境保护等领域都会不断涌现新问题，北极法律秩序将更加复杂化、多样化，不断加剧的北极法律冲突，必然对现有国际法解决条约冲突的规则或方法构成冲击。尽管条约解释规则在解决条约冲突过程中起着很重要的作用，《维也纳条约法公约》也确立体系整合原则、特别法原则、后法原则、等级原则，但是传统国际法机制在北极适用存在重重困难。“国际法委员会在其2006年《国际法不成体系问题：国际法多样化和扩展引起的困难》的报告中，也没有将条约解释作为一种冲突解决方法进行讨论。”［18］对于国际法“不成体系”的解决方法，主要是在各个条约体制、国际组织、国际司法机构之间建立尽可能的国际合作机制，通过信息分享交流、对条约进行解释，并适当运用国际谈判等政治方法，最大程度上实现各个国家利益的协调。可见，国际组织间的合作和国家间的协调是缓解北极地区条约冲突的重要措施。

第三，国际司法机构的多样化所带来平行管辖权之间的冲突。随着国际法的繁荣与多样化，国际司法机构日益扩散，国际司法机构之间存在管辖权冲突，这对解决北极潜在的争端也构成挑战。20世纪后半期，国际争端解决机制的数量急剧增加而呈现出“百家争鸣”的局面，这在争端解决的实体法和程序法事项上都增加国际法不成体系化（Fragmentation）的潜在可能。［19］国际争端解决机制的多样化使国际法面临被“分而治之”，向不成体系化方向发展的危险，更造成北极国际争端解决的复杂性。《联合国海洋法公约》注重缔约各国选择法律的自由，建立一种许可管辖制度，唯一强制管辖形式涉及公约第11部分的海底矿产开采争端。公约第282条、第286条和287条确定多重争端解决机制，以协调规则缓解分散司法权力间的冲突，但这却可能导致出现强制性管辖与选择性管辖之间的冲突，还可能出现公约规定的国际法庭管辖之间的冲突，例如国际法院和国际海洋法庭之间的管辖冲突，以及非公约规定的国际法庭之间的管辖冲突。即对管辖冲突的协调规则具有片面性，只是协调选择性管辖与先前存在的强制性管辖的矛盾，而未对公约内的选择管辖冲突与非公约的管辖间冲突加以调整。［20］2000年，智利和欧盟之间的“箭鱼案”争端，就首次将国际海洋法法庭与WTO争端解决机制之间管辖权的冲突展现于世人。可见，现行国际法框架下管辖权的碎片化现象，为各国根据本国利益“挑选法院”（Forum Shopping）提供可能性，这种新动向也对国际法构成挑战。欧达（Oda）法官曾言，通过强化国际法院的作用，而非在国际社会不同散乱的机构中分散争端解决的司法功能，最能够获得以法律体系始终如一发展为基础的法治。《海洋法公约》是如此具有误导性，其设立国际海洋法庭平行于长期建立的国际法院，以至于剥夺国际法院作为司法处理海洋争端的唯一机构。［21］再次，现有可适用的国际争端解决机制存在缺陷。理论而言，各国应该通过协商等方式，和平解决争端。如果第一步失败，公约规定包括国际法院、国际海洋法庭、国家之间仲裁和特别仲裁4种争端解决方法。国际海洋法庭和特别仲裁并非以外大陆架为基础的海洋划界的适当法院（proper forums），因为前者是处理海洋环境、渔业和海床争端，而后者专注于渔业、海洋环境、科学研究和航行争端。因此，当事方的选择范围就局限于国际法院和国家之间的仲裁。即便国际海洋法庭可用以裁决外大陆架为基础的海洋划界，由于挪威在接受国际法院管辖的同时，特别排除国际海洋法庭管辖所有《海洋法公约》争端，因此目前北极争端中只有国际法院、国家之间仲裁和相互协定可供选择。［22］

二、联合国与北极治理

（一）北极问题之紧迫性

由于北极国际法律机制尚未健全，相关国际条约不完善，尤其是对北冰洋权益如何划分，目前尚无专门的法律可循。同时，国际社会并不存在类似“南极条约协商国组织”可对北极进行管理。除1973年北极国家破天荒地为保护北极熊达成协议，北极国7家并没有长期合作的历史。［23］一些国家认为，解决北极争端的关键是完善现行针对北冰洋主权、资源、环境保护等方面的国际法。实际上，现有国际法体制很难起到有效治理北极的作用。

首先，《伊鲁丽塞特宣言》（Ilulissat Declaration）肯定《海洋法公约》作为处理北冰洋问题的框架，同时否定国际法全面支配北冰洋的必要性。环北极国家愿意在现有《海洋法公约》的基础上处理北极事务，而不赞成在北极建立新的国际法机制。其次，新国际条约的制定需要经过漫长的过程，而与北极相关的资源利用、环境保护却是国际社会迫在眉睫的问题。随着全球气候变暖，北极可能会出现新的岛屿，冰层融化也将开辟新的航道。为避免因航道利益引起纷争，需要国际社会通过谈判、协商的方式，在国际法基础上解决相关问题。根据世界气象组织和国际科学理事会最近公布的研究报告显示，北极和南极地区变暖的速度之快超过人们预想，由此引起的冰雪迅速消融造成海平面上升，全球极端天气现象频发。2009年，世界自然基金会（WWF）发布题为《北极气候反应：全球性影响》的最新报告，概述北极变暖将造成的全球性可怕后果，其程度远远超过之前的预测。［24］这份史无前例的报告经过了众多科学家的审核，汇集了顶尖的气候科学家对目前北极变暖的科学核定。2009年底，《联合国气候变化框架公约》的缔约方将举行哥本哈根会议，这是《联合国气候变化框架公约》的第15次缔约方会议，届时将决定2012年至2017年全球减排协议。《联合国气候变化框架公约》旨在预防“危险的”气候变化，从而“确保食物生产不受威胁”。但是，在这种威胁在北极已经出现。［25］第三，20世纪后半期，国际争端解决机制的数量急剧增加而呈现出“百家争鸣”的局面，这在争端解决的实体法和程序法事项上都增加国际法不成体系化（Fragmentation）的潜在可能。［26］例如，关于北冰洋海域的争端，争端各方可以协商一致提交国际仲裁法院，可将案件提交国际海洋法法庭管辖，或者由国际法院对各国提交的法律争端根据《联合国宪章》规定以及有关条约及公约做出判决。国际争端解决机制多样化为国际活动的参与者解决争端提供多样化的选择，也使国际法面临被“分而治之”，向不成体系化方向发展的危险。在尊重国家对国际争端解决方式专门化和多样性需求的同时，也需要国际法院在国际争端解决机制中发挥中流砥柱作用。因此，在争端方均为国家的情况下，仍应提交国联合国际法院解决或向其寻求咨询意见，以保持国际法的统一性和一致性。

综上所述，各国对北极权益之争日趋激烈，围绕着资源开发和航道利益等争议逐日凸现，全球气候变暖也在严重影响着北极环境。在国际社会主要依靠“软法”机制和安排处理北极问题的情况下，及时有效解决北极相关问题的前景并不乐观。在北极治理问题上，全球参与的国家共治将是未来发展的目标，也是设计北极国际法律制度的主要理论范式。

（二）联合国治理之必要性

在过去数十年间，北极相对隔离于国际主流事务，但现在已经逐渐成为关注的焦点，人们不得不郑重思考以何种方式进行治理该地区。在近年来，接二连三的极地争端冲击着现行国际机制（国际组织与国际法）的调节和适应能力。2007年8月12日，在继俄罗斯、美国和加拿大科考队开赴北极后，丹麦政府又派遣了一支科考队计划向北极进发，加入了北极争夺战。近一段时期，尤以俄罗斯的插旗事件最为国际社会所关注。2008年2月18日，丹麦宣称将要求加拿大在2008年9月在联合国讨论汉斯岛问题。2008年5月29日，加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国5个北极周边国家，在格陵兰开会讨论如何分配北极尚待开发的天然资源，以及气候变化对此地区的影响。5国发表联合声明，同意共同保护北极环境，以及让联合国决定北极的领土纠纷。联合声明反映各国愿意透过合作精神和国际法基础解决所有问题。［27］

1956年，印度驻联合国代表拉奥向联合国秘书长提出，将南极问题纳入第十一届联合国大会议程，最终实现南极地区由联合国托管。然而，由于既得利益国家集团的一致反对，该建议无果而终。1982年，《联合国海洋法公约》出台，国际海底区域及其资源在继外空之后被宣布为“人类的共同继承财产”。自1983年起，南极洲问题屡屡被列入联大议程，但在《南极条约》协商国的反对下，并无成效。现在，南极管理者是由28个国家组成的“南极条约组织”，重大事务由每年一度的南极条约协商会议（ATCM）决定。南极管理模式成为将联合国排斥在外而管理无人居住地的一种独特方式。跟南极不同的是，北极并没有类似的组织可以阻碍联合国的介入，只有把北极达成的协议和共识上升为联合国制度，才能彻底解决北极问题。

（三）联合国治理之可行性

在“北极条约”缺失的情况下，最有效的途径是在联合国的监督、协调下，对于各国临时性争端通过外交途径和平解决，或者在联合国框架下围绕《联合国海洋法公约》和《气候变化框架公约》等国际性公约进行博弈。长远来说，则需要国际社会通过联合国形成北极法律制度，以建立协调各国利益争端和保护环境长效机制。同时，与北极有关的国际组织、大陆架界限委员会、国际海事组织等机构也将发挥重要作用。首先，在处理北极大陆架划界争端解决机制、国际海底资源开发制度以及公海利用等事宜等方面，可以依据1982年《联合国海洋法公约》各项规定处理。其次，北极环境保护则可参照《气候变化框架公约》，由各国协商解决。气候变化受到人们前所未有的关注，已成为人类的共同关切事项，而人类控制气候变化的共同平台，就是《气候变化框架公约》。这是国际社会为防止人为活动改变气候给人类带来不利影响而订立的全球性国际公约，是首个全球性的应对气候变化特别是气候变暖问题的公约，第一次确立了发达国家和发展中国家在控制温性气体上的共同但有区别的责任，对国际法的发展具有深远的影响。第三，国际法领域所面临的非传统问题，最终只能在联合国框架内解决。2005年，因纽特人提交一份历史性的人权控告书，要求美国国家间人权委员会敦促美国强制性地减少温室气体排放，以及加入国际社会遏制气候变暖的行动。在纽特人的情形下，民族国家（nation－state）体系、国际机构和个人导向的人权保护遭遇严重合法性问题。虽然得到纽特人建设性参与，但其提出的请求并未能够解决问题。［28］对于气候变暖侵犯因纽特人基本人权的控诉，联合国予以高度重视。作为联合国从2009年5月18日至29日在纽约总部召开的第18次永久论坛的一部分，北极土著人的问题在5月21日成为半天讨论的焦点。［29］具体而言，联合国安理会、国际法院、环境规划署、大陆架委员会和国际海事组织等机构，都可以为北极的治理提供稳定的平台。

三、联合国治理之方式

（一）联合国安理会

安理会在国际事务中的作用主要在于：第一，安理会拥有《宪章》赋予的权力，代表会员国意志行事，其通过多边协商达成的决定，体现了国际社会的共识，在政治和道义上具有高度权威性。第二，安理会是惟一经过《联合国宪章》授权，可以决定是否在国际关系中使用武力的权力机关，是维护国际关系稳定的有力工具。第三，安理会是推动国际关系法制化的重要渠道，安理会的许多合理决定和实践，正成为国际关系活动中的重要内容和行动依据。由于北极地区冰雪加速消融，许多大国盯上北极潜在的能源贮备和“西北航道”的安全和经济价值，纷纷采取行动宣示主权。北极主权争夺战随时可能触发，危及国际社会和平安全。北极主权、资源和航道利益争端，应根据有关国际法在联合国协调下通过外交途径和平解决，联合国安理会有权调查可能引起国际摩擦的任何争端或局势以及建议调解这些争端的方法或解决条件，以维护北极地区和平与安全。由于宪章相关条款并未排除安理会决议造法的可能性，在国际社会出现新型击破威胁需要紧急应对，而国际社会在这方面存在法律真空时，安理会可能通过决议的方式造法。例如，1373号决议和1540号决议就是安理会在反恐怖主义和反核扩散领域存在立法空白时，处理紧迫威胁的典型范例。［30］因此，面对北极出现的新形势，安理会有可能通过决议造法，以适应国际社会的急迫需要。

（二）国际法院

国际法院（International Court of Justice），是联合国的司法裁决机构，根据《国际法院规约》于1946年2月成立。国际法院的主要功能是对各国所提交的案件做出裁决，或在联合国大会及联合国安理会的请求下提供咨询性的司法建议。鉴于联合国对于国际社会的非凡意义，国际法院法官的任职条件等因素，均使得国际法院足以对一般国际法发表权威性的论述。国际法院的判例为国际政治与外交斡旋奠定法律底线。在所有的国际性法庭中，国际法院是唯一具有总司法权的真正广泛的司法机构。其对国际社会关注的问题所发表的咨询意见，对国际社会的稳定起到巨大的作用。［31］（P200）

《国际法院规约》规定：“法院对于任何法律问题如经任何团体由《联合国宪章》授权而请求或依照《联合国宪章》而请求时，得发表咨询意见。”有关北极地区国家利益争端、条约之间的冲突等问题，双边协定只是协调北极利益冲突的权宜之计，最有效途径是通过相关国家充分利用国际法院来解决。例如，根据《联合国海洋法公约》规定，各缔约国用和平方法解决争端的义务。如果两个国家未能解决自己的争端，公约提供四种解决方法，缔约方可以通过国际法院、国际海洋法庭或者两个仲裁庭解决。在对西撒哈拉（Western Sahara）法律地位的咨询意见中，国际法院否定无主地原则。［32］这对解决北极原住民在国际法上权利等问题具有重要的借鉴意义。同时表明，北极出现的新问题能够在国际法院得到解决。

根据《国际法院规约》规定，各国可随时做出单独声明，就与接受同样义务的任何其他国家发生的某种性质的法律争端，承认国际法院的强制管辖权而不需要另行订立特别协议。但是，在北极8个国家中，俄罗斯和冰岛都未曾向国际法院提交过接受其强制管辖的申请。美国和加拿大在这个事情上态度反复不定。在1970年“曼哈顿”事件后，加拿大政府撤回国际法院对其的强制管辖权。在“极地海”事件后，加拿大政府于1985年9月10日发布声明，表示接受国际法院的强制管辖权。1994年5月，加拿大重新向国际法院提交接受国际法院强制管辖权的声明。美国政府在1946年曾发表声明，接受国际法院的强制管辖权，但是在1986年“尼加拉瓜案”败诉后撤销其声明。对于已经接受国际法院强制管辖的国家之间的争端，例如加拿大和丹麦关于汉斯岛之争，只要一国向法院起诉，另一方必须接受国际法院的强制管辖。通过国际法院用法律方法解决争端，无疑最具有权威性和更有效率。例如，在1995年12月18日，挪威和丹麦在奥斯陆参照国际法院的判决，绘制渔区分界线和根据以上判决划定大陆架边界达成协议，并对可能出现的跨界资源开发等问题进行规定。

由于国际法庭之间的管辖权并无等位关系，国际法院不享有任何高于其它法庭的权力，同其它国际法庭无任何隶属关系，不能从根本上解决日益扩散的国际司法机构之间的管辖冲突，但是利用国际法院的咨询管辖权可保证国际司法解释的一致性。国际法院的判决虽然只对案件争端当事方具有法律约束力，而对任何第三方不产生法律效力。但是，由于国际法院是现今国际上适用法律解决国际争端的主要法律机构，通过其司法活动，对国际法的演变和发展产生了不可忽视的影响。通过国际法院解决各国的争端，能使北冰洋地区形成和平和谐的环境，保证各国开发利用和保护北极，确保共同利益的最大化。长远来说，国际社会需要通过联合国形成北极法律制度，以建立协调各国利益争端和保护环境长效机制。在尊重国家对国际争端解决方式专门化和多样性需求的同时，需要发挥国际法院在国际争端解决机制中发挥中流砥柱作用。在争端方均为国家的情况下，仍应提交国联合国际法院解决或向其寻求咨询意见，以保持国际法的统一性。

（三）大陆架委员会

《联合国海洋法公约》的重大成果之一是创设了200海里以外的大陆架制度，并相应地设立了大陆架界限委员会。大陆架界限委员会自1997年成立以来，已举行22届会议，并为推进200海里以外大陆架界限的实施做了一些基础性的工作，主要为制定和修订《大陆架界限委员会议事规则》，制定《大陆架界限委员会科学和技术准则》、《大陆架界限委员会内部行为守则》、《审议提交大陆架界限委员会的划界案的工作方式》等文件，从而为国际社会提交大陆架外部界限主张案提供了基础和保障。自2001年12月20日俄罗斯向大陆架界限委员会提交首份大陆架外部界限主张案以来，国际社会开始了200海里以外大陆架界限相关制度进程，截至到2009年6月1日，已有51个大陆架外部界限主张案提交给了大陆架界限委员会。［33］根据《公约》，如果沿海国认为本国自然延伸的大陆架超过200海里，需要在2009年5月之前向联合国大陆架界限委员会提交200海里以外大陆架外部界线的申请，并提供相关科学证据，证明自己的权利主张。委员会在对申请和所附证据进行审查后，提出意见和建议。提出申请的沿海国需要在委员会建议的基础上，最终确定200海里之外大陆架的外部界限。因此，大陆架界限委员会的作用不容忽视。

（四）国际海事组织

国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门机构，总部设在伦敦。随着气候变化，北极地区出现众多竞争性利益，全球海洋工业的参与者身影频繁出现在北极海域。随着北冰洋船只的不断增多，北极地区脆弱的生态环境很容易遭到破坏。尽管《联合国海洋法公约》和多种国际组织为全球和区域的海事管理和监督提供各种行为准则。但是，对全球海运业来说，其主体是国际海事组织，任何一个特殊的北极航运规章制度将在这里制定和协商，国际海事组织能够为北极形势的稳定性提供一个衡量指标。

首先，国际海事组织制定的国际公约对于降低船只对北冰洋造成污染，提高北极海域航行安全都具有重要意义。其次，国际海事组织针北极制定的专门规则，以适应北冰洋特殊条件下的管理需要。由于北极海域特殊的地理环境，国际公约在该地区的适用具有局限性。而且，环北极各个国家和不同的船级都会有不同的航行技术要求，法律标准的多样化使国际航运界无所适从。因此，国际海事组织一方面协调不同的标准，一方面筹划制定针对极地条件的航行规范。例如，1966年《国际载重线规则》（International Load Line Regulations）、1990年《国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC）等等。2002年，国际海事组织针对北极的特别航行条件制定的《北极冰封水域船只航行指南》。第三，国际海事组织同国家、国际组织之间频繁合作，对北极地区生态和海洋环境的保护起着积极的作用。一方面，随着安全、环保要求的不断增强，为提高船舶在北极水域航行的安全性和环保性，国际海事组织不断推出新规范、新标准。北冰洋沿岸国家积极主动参与各项规范、标准的研究，制定相关的规则。例如，1991年俄罗斯颁布《北方航道海路航行规章》（Regulations for Navigation on the Seaways of the NSR），该规章国际海事组织通过《北极冰封水域船舶操作指南》有许多相同之处。另一方面，国际性、区域性组织跟国际海事组织在北极事务上也有积极的合作。例如，北极地区航运评估（AMSA）计划敦促北极国家以及国际海事组织提高北极海域的航运安全水平。［34］2009年，国际海事组织、世界气象组织（world meteorological organization）和国际航道测量组织（International Hydrographic Organization）联合发布新版本的“海洋安全信息手册”以取代1996年发行而在2003年修改的版本，并将于2011年1月1日生效。［35］这个新版本为关注航行安全警告、气象预报提供实用性的指引。这对海运活动日益频繁的极地海洋航线而言更加重要。由于船只的运行对北极环境造成特殊威胁，国际海事组织认识到北冰洋的治理方法将是“综合管理方法”，其工作目标不仅是协调现有措施，也旨在促进航行安全的标准。如果国家、船级社、船舶制造商、国际组织和其他利益相关的参与者（stakeholders）各自为政，船运标准的管理和实施将支离破碎。［36］

四、结语

北极主权争端涉及到环北极国家对于海底大陆架和专属经济区的划分，实际上是全球国家的利益博弈。在全球化背景下，没有什么地区游离于世界之外，区域性合作也并非建立在真空之中。北极特殊的地理位置、生态环境、文化传统等等因素，既决定着北极航道争端的复杂性，也导致大陆架纠纷的不可避免。必须看到，各国在北极所主张的权利，实质上属于主权权利，可以让渡、限制甚至分割。鉴于全球化时代国际合作具有重要的作用，各国有必要让渡一部分主权权利，以争取更大的本国国家利益。

因此，北极地区国际法治理的最佳途径是在联合国的监督、协调下，对于各国临时性争端通过外交途径和平解决，或者在联合国框架下围绕有关国际公约进行博弈。长远来说，需要国际社会通过联合国形成北极法律制度，建立起协调各国利益争端和保护环境长效机制，同时必须兼顾到北极原住民的权益。联合国的主要机关如安理会、国际法院、环境规划署、大陆架委员会和国际海事组织等机构，都可为北极的法律地位的确定以及资源的分配提供稳定的平台。与北极有关的国际组织例如北极理事会、北极科学委员会和北极议员会议等组织，在北极问题上发挥着日益重要的作用。近年来，原住民及其代表机构正在成为国际社会不能忽视的力量。以联合国为核心构建多元化法律体系，将是北极国际治理之发展趋势，也是构建北极国际法律秩序的理论范式。通过联合国可以抑制国家的自利倾向，缓和威斯特伐利亚国家体系下无政府的状态，保证全人类的共同利益优于个别国家的短见。在坚持便利国际交通原则、公平利用海洋资源原则以及海洋环境保护与可持续发展原则等海洋法基本原则的前提下，以联合国为平台构建相互制约的网状国际法律体系，能够为北极地区的和平利用添置防护墙。

［1］See Kim Mc Laughlin，Arctic claimants urged to obey U．N．rules，available at http://www．explore．org/sitecontent/explore．org/research/arctic/Arctic％20claimants％20urged％ 20to％20obey％20U．N．％20rules．pdf．

［2］James Graff，Fight for the Top of the World，TIME，Sep．19，2007．转引自Shackelford，Scott J．，the Tragedy of the Common Heritage of Mankind（May 19，2009）．Stanford Environmental Law Journal，Vol．27，2008，p．120．

［3］L．A．de La Fayette，Oceans Governance in the Arctic，International Journal of Marine and Coastal Law 23（2008），p．538．

［4］See James Kraska，The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage，The International Journal of Marine and Coastal Law，Volume 22，Number 2，2007，p．271．

［5］（意）安东尼奥·卡塞斯著，蔡从燕等译．国际法［M］．北京：法律出版社，2009．

［6］于宏源．国际环境合作中的集体行动逻辑［J］．新安全观与中国，2007，（5）．

［7］（美）曼瑟尔·奥尔森著，陈郁等译．集体行动的逻辑［M］．上海：上海人民出版社，1995．

［8］See Stephanie Holmes，Breaking the Ice：Emerging Legal Issues in Arctic Sovereignty，Chicago Journal of International Law，summer，2008，p p．330－331．

［9］Scott J．Shackelford，the Tragedy of the Common Heritage of Mankind，Stanford Environmental Law Journal，February，2009，P．122．

［10］Scott J．Shackelford，the Tragedy of the Common Heritage of Mankind，Stanford Environmental Law Journal，February，2009，P．131．

［11］于宏源．国际环境合作中的集体行动逻辑［J］．新安全观与中国，2007，（5）．

［12］See Rothwell，Donald R．，The Arctic in International Law：Time for a New Regime？（December 10，2008）．ANU College of Law Research Paper No．08－37．

［13］See Brooks Yeager and Dr Robert Huebert，Arctic governance is the theme of the WWF report，A New Sea：The Need for a Regional Agreement on Management and Conservation of the Arctic Marine Environment，p．18．

［14］刘惠荣，杨凡．国际法视野下的北极环境法律问题研究［J］．中国海洋大学学报（社会科学版）2009，（3）．

［15］Hoel，Alf H？kon，Do We Need a New Legal Regime for the Arctic Ocean？The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol．24，No．2，p．445．

［16］See L．A．de La Fayette，Oceans Governance in the Arctic，International Journal of Marine and Coastal Law 23（2008），p．540．

［17］王秀梅．试论国际法之不成体系问题——兼及国际法规则的冲突与协调［J］．西南政法大学学报，2006，（1）．

［18］廖诗评．条约解释方法在解决条约冲突中的运用［J］．外交评论，2008，（5）．

［19］See Alan E．Boyle：Dispute Settlement and the Law of the Sea Convention：Problems of Fragmentation and Jurisdiction，International and Comparative Law Quarterly（1997），46：37－54．

［20］杨永红．分散的权力：从MOX Plant案析国际法庭管辖权之冲突［J］．法学家，2009，（3）．

［21］S．Oda．"Dispute Settlement Prospects in the law of the sea，" 44 Int＇l ＆Comp．L．Q．83．864（1995）．See also Oda，"The International Court of Justice Viewed from the Bench，"supra note 28 at 144．转引自：Tullio Treves，"New Trends in the Settlement of Disputes and the Law of the Sea Convention，" Law of the Sea：The Common Heritage and Emerging Challenges，Edited by Harry N．Scheiber，Publications on Ocean Development，Volume 34，Kluwer Law International（2000），p．82．

［22］See Matin Rajabov，Melting ice and heated conflicts：a multilateral treaty as a preferable settlement for the Arctic territorial dispute，Southwestern Journal of International Law，2009，p．430．

［23］See Rothwell，Donald R．，The Arctic in International Law：Time for a New Regime？（December 10，2008）．ANU College of Law Research Paper No．08－37．

［24］WWF：The Arctic Climate Feedbacks：Global Implications report，Available for download at：http://assets．panda．org/downloads/wwf＿arctic＿feedbacks＿report．pdf。

［25］杜安·史密斯．北极的气候变化——因纽特人的现实［J］．联合国纪事（第44卷），（2）．

［26］See Alan E．Boyle：Dispute Settlement and the Law of the Sea Convention：Problems of Fragmentation and Jurisdiction，In－ternational and Comparative Law Quarterly（1997），46：37－54．

［27］See Kim Mc Laughlin，Arctic claimants urged to obey U．N．rules，available at http://www．explore．org/sitecontent/explore．org/research/arctic/Arctic％20claimants％20urged％ 20to％20obey％20U．N．％20rules．pdf．

［28］Hari M．Osofsky，Inuit Petition as a Bridge＿Beyond Dialectics of Climate Change and Indigenous Peoples＇Rights，AMERICAN INDIAN LAW REVIEW Vol．31，p695．

［29］See Indigenous Peoples in the Arctic Region，available at http://www．un．org/esa/socdev/unpfii/documents/PFII8＿FS2．pdf．

［30］简基松．对安理会"决议造法"行为之定性分析与完善建言［J］．法学，2009，（10）．

［31］邵沙平．国际法专题研究［M］．北京：中国人民大学出版社，2009．

［32］Western Sahara，Advisory Opinion，1975 I．C．J．12，38－39．转引自：Rebecca M．Bratsp．ies，Human rights and Arctic resources，Southwestern Journal of International Law 2009，p．273．

［33］《Submissions，through the Secretary－General of the United Nations，to the Commission on the Limits of the Continental Shelf》http://www．un．org/Depts/los/clcs＿new/commission＿submissions．htm．

［34］Jesper Hansen，available at：http://arctic－council．org/article/2009/6/snapshot＿of＿the＿arctic＿marine＿use＿today．

［35］The Manual on Maritime Safety Information（73 pages－English only）is available online：http://www．wmo．int/pages/prog/amp/mmop/other＿reports．html．

［36］SeeØystein Jensen，The IMO Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice－Covered Waters：From Voluntary to Mandatory Tool for Navigation Safety and Environmental Protection？FNI Report 2/2007．Lysaker，FNI，2007，p．9．