论国家索赔海洋生态损害的赔偿责任＊

岳小花 密晨曦

(1.中国人民大学法学院,北京 100086；2.国家海洋局海洋发展战略研究所,北京 100860)

近年来,海洋生态损害事故频繁发生,因此而引起的赔偿问题也日益引起了各国政府和公众的重视。目前,在国内外的立法和政策中尚无对海洋生态损害的确切定义。有学者从生态学角度对海洋生态损害作了界定,即海洋生态损害是指在海岸带和海域范围所包含的生物体与生态系统及其所依托的自然环境,由于外因而导致负面生态效应,包括自然性状与功能的损害和多方面的价值衰减。发生海洋生态损害的区域可以包括一定范围的自然海域、自然海岸及海岸带,以及各种涉海经济责任区或其他特定使用海域。[1]我们认为,海洋生态损害一般可理解为“直接或者间接的把物质或者能量引入海洋,造成的人身伤亡和财产损害以外的海洋生物、海洋资源、海水使用质量等的灭失或损害,以及捕鱼和海上其他合法活动的损害”。[2]

在国家所有的海洋生态权益遭到损害时,国家作为受害主体,有权向责任者提出赔偿要求,这就使海洋生态损害赔偿制度在索赔主体上不同于一般侵权损害赔偿,甚至也不同于其他种类的环境侵权赔偿。

另外,由于海洋生态环境的特殊性和侵权行为的间接性、潜伏性、持续性伴随性等特性,使海洋生态损害与一般的侵权行为损害也有所区别,本文主要从国家索赔海洋生态损害的归责原则、构成要件、损害范围和赔偿范围、赔偿责任限制等四个方面对该问题予以探讨。

一、归责原则

归责是指行为人因为侵权行为致他人损害的事实发生以后,应依据何种标准确认和追究侵权行为人的民事责任。[3](P259)归责原则实际上是归责的规则,它在整个侵权法中居于核心地位,决定着侵权行为的分类,也决定着构成要件、损害赔偿的原则和方法、责任限制等。[4](P27)侵权法的历史发展大体上经过了从同态复仇到结果责任,再逐渐发展为过错责任,并从单一过错责任归责原则向过错责任、无过错责任等多元化归责体系发展的过程。从我国环境保护立法的规定来看,我国环境民事责任的归责原则应当是过错责任与无过错责任并立的二元化归责体系；即,对于破坏环境资源的民事责任适用过错责任原则,对环境污染民事责任适用无过错责任原则。[5](P93)《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第41条明确规定：“造成环境污染的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。”

国家索赔海洋生态损害的赔偿责任的归责原则也相应地应分为两种情况：因破坏海洋资源造成的海洋生态损害应适用过错责任原则；因海洋环境污染造成的海洋生态损害应适用无过错责任原则。所谓无过错责任,《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第106条规定：“没有过错,但法律规定应当承担民事责任的应当承担民事责任,”这是我国民事基本法对无过错责任的一般性规定。早在1982年的《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)就体现了无过错责任原则,该法第42条规定：“因海洋环境污染受到损害的单位和个人,有权要求造成污染损害的一方赔偿损失。”该法于1999年予以修订,修订后的法律第90条亦规定：“造成海洋环境污染的责任者,应当排除危害,并赔偿损失。”该条直接把客观损害后果与赔偿损失联系起来,而没有规定赔偿损失要具备的其他前提条件,由此可见,《海洋环境保护法》实际上默认了海洋污染民事赔偿责任的无过错责任原则。海洋环境污染造成的海洋生态损害之所以适用无过错责任原则是因为海洋环境对人类社会的生产和生活极为重要,海洋环境污染的现实损害和潜在危害十分巨大,其基本的责任原因不在于行为的违法性,而在于行为的危险性,在于对损害后果的合理分配。[3](P262)

二、构成要件

所谓构成要件,是指承担某一侵权责任应当具备的条件。根据我国侵权法理论,侵权责任有适用过错责任原则的一般侵权责任和适用无过错责任原则的特殊侵权责任两种。一般侵权责任有四个构成要件,即侵权行为、损害事实、侵权行为与损害事实之间的因果联系、侵权行为人的主观过错。特殊侵权责任在构成要件上不要求侵权行为人具有主观过错,一般需具备侵权行为、损害事实、侵权行为与损害事实之间的因果关系。

对环境侵权构成要件,我国法学界有不同主张：有的主张二要件,即构成环境损害的事实以及损害与污染环境行为之间的因果关系。[6](P455-459)有的主张三要件,但具体内容又分为两种：一种是污染环境的行为、损害、污染环境行为与损害之间的因果关系三要件；[7](P93)另一种是污染环境侵权行为的违法性、污染环境侵权行为的损害事实、污染环境侵权行为与损害事实之间的因果关系这三个要件。[8]也有学者主张,环境民事责任应分别使用过错责任原则(主要适用于破坏环境责任)和无过错责任原则(主要适用于污染环境责任),环境民事责任的构成要件也相应地分为过错责任要件和无过错责任要件两种。对过错责任的构成要件,一般应包括四要件,即行为违法性、损害结果、违法行为与损害结果之间有因果关系、行为人有过错；与一般民事责任相比,环境民事责任的特殊性主要表现在无过错责任的两个构成要件,即损害事实和因果关系上。二要件说避免了因对违法性的争议而减损无过错责任的价值,更有利于对环境民事权益的保护。[9](P95)

笔者赞同第三种观点,即因破坏海洋资源造成的海洋生态损害的赔偿责任的构成要件包括海洋资源破坏行为(如渔业等海洋生物资源的破坏)、违反国家关于海洋资源保护的法律规定、造成海洋资源破坏的事实,以及破坏行为与损害事实之间的因果关系；对于因污染海洋环境造成的海洋生态损害的赔偿责任的构成要件采纳二要件说,即因污染造成的海洋生态损害事实和损害事实与生态损害之间的因果关系。海洋生态损害事实具有不同于其他类型损害事实的特点,在认定过程中必须要考虑海洋环境污染与海洋生态本身的特性,依据海洋环境标准和历史的海洋环境评价为基础确定海洋环境污染的损害事实。

三、海洋生态损害范围和赔偿范围

海洋生态损害范围和赔偿范围不是一个固定不变的概念,而是受经济发展、生活水平等各种不同因素地影响并随之变化。研究海洋生态损害范围和赔偿范围,尽量使受损害范围与赔偿范围趋于一致,从而为海洋生态损害侵权纠纷提供赔偿标准,避免侵权人的无限责任,有利于赔偿的实际履行,保障国家的海洋生态权益。

(一)海洋生态损害的范围

广义上的海洋生态损害的范围有两种情形：其一是海洋资源或环境遭受损害从而造成财产、人身的损害,以及纯经济损失等,这些损害或损失可作为财产损害和纯经济损失得到赔偿；其二是直接对海洋资源或环境造成的损害,也即海洋资源或环境本身所遭受的损害。我们在此讨论的是后者。

根据《海洋环境保护法》第20条的规定,我们可以看出,海洋生态保护具体包括对红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统,珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区,具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观的保护。

(二)海洋生态损害的赔偿范围

所谓赔偿范围,是指求偿主体可以向责任人提出赔偿要求并被法律承认的损失的具体种类和数量。具体到海洋生态损害的赔偿范围,则指的是侵权行为人造成海洋生态破坏或海洋环境污染后,国家可以向责任人索赔损失的范围。一般侵权中的损害赔偿包括直接损失和间接损失,表现为财产损害赔偿、人身损害赔偿或精神损害赔偿。而海洋生态损害赔偿有其特殊性,它主要涉及对国家海洋权益的侵害,危害大多数不特定人的利益,影响海洋环境质量和资源利用。各国关于海洋生态损害的赔偿范围一般会涉及实际已采取的合理复原措施费用；可合理预见的即将采取的合理复原措施的费用；自然资源损害估算费用等。

根据国际公约和各国法律实践,国家作为索赔主体可提出索赔的范围大致包括下列几项：(1)合理的预防或减轻污染损害的措施费用和措施造成的进一步灭失和损害。(2)环境合理恢复措施的费用。该项损失的赔偿为多数法律所承认。该项费用还包括为调查损失大小、确定损害性质和程度、制订恢复方案、监测受损环境恢复状况等合理费用。[10](3)与环境利用密切相关的利润损失。该项损失是指环境资源利用者因环境受损而引起的收入损失,如捕鱼业、盐业和旅游业等行业的利润损失。该项损失本应属于个人或企业的损失。[11]但是在中国司法实践中,政府部门在进行海洋环境损害求偿时,请求的内容往往不自觉地包含了部分此类损失。(4)环境非经济损失,即不表现为人身伤亡和财产损失的环境损害。该项损失能否赔偿的问题在各国污染损害赔偿实践中争议最大。以各公约为代表的国际立法明确排除此类损害的赔偿,而以美国法为代表的法律则认为此类损害可以赔偿。

我国于2000年1月5日加入《修正1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》(以下简称《1992年民事责任公约》),其中第2条第3款明确规定“对环境损害(不包括此种损害的利润损失)的赔偿,应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用”,这里的恢复措施并非不现实地恢复到未遭受污染的状态,而是尽可能地恢复自然资源的正常的生态平衡系统。根据该公约的规定,对环境损害地赔偿除了环境污染导致的利益损失外(即由于环境污染导致的个人或组织的经济利益的直接或间接的损失,例如渔民遭受的捕捞损失或水产养殖者遭受的养殖损失,既包括直接损失,也包括前述纯经济损失),对自然资源本身遭受的损失地赔偿仅限于己经或即将采取的恢复措施的费用；仅对可恢复的环境损害进行赔偿,对不可恢复的环境损害,即纯粹的环境损害或者说对环境价值的减损不予赔偿。另外,对于采取合理恢复措施费用,除了满足一般性的赔偿标准外,还必须具备以下条件：第一,措施应能显著加速自然恢复进程；第二,措施应能防止油污造成的进一步损害；第三,措施应尽可能避免栖息地的退化或对其他自然或经济资源的不利影响；第四,措施应具有技术上的可行性。

我国目前关于环境损害赔偿方面的立法尚不健全,但我们认为将来制定相关政策或立法时,应该明确以下几个原则：一是环境损害的民事责任承担方式主要有两种：排除危害、赔偿损失；二是环境损害赔偿范围地确定遵循民法侵权财产损害赔偿的一般原则：赔偿实际损失原则和因果关系原则；三是赔偿损失的方式可选择折价赔偿或恢复原状,其中,折价赔偿包括赔偿直接损失和间接损失,二者均应是可用货币量化的经济损失。总体来讲,我国现有的相关法律就赔偿范围多为原则性规定,并且多限于行政处罚的方式,而很少有关海洋环境污染损害民事赔偿方面的规定。我们认为,确定海洋生态损害的赔偿范围时应至少坚持以下原则：一是中国海洋环境污染损害的索赔应包括天然渔业资源损失以及其他的生物资源损害；二是赔偿范围以恢复费用为限；三是作为全面赔偿原则的一项内容,受害人所花费的用于估价财产损失的费用,如检验费、专家评估费等也应在赔偿范围之内。其中,第三个原则与国际油污赔偿机制的做法也是基本一致的。

四、海洋生态损害赔偿的责任限制

在损害赔偿法上,当加害人给他人造成损害时,恢复原状是最主要的救济方式。在恢复原状不能或者困难,或恢复原状尚不足以填补损害,甚或有反于权利人的利益时,例外地以金钱赔偿为补充。[12](P146)[13](P296-299)要真正弥补海洋生态损害,加害人会付出极高的代价,相对于损害的严重性,加害人承担海洋生态损害的法律责任的能力是非常有限的,甚至往往会导致加害人破产。因此,设置一定的责任限制非常必要。这就是我们通常所说的限制赔偿的原则,即责任方所负的赔偿义务仅限于一定范围,而不是对海洋生态造成的全部损失进行赔偿。各国关于海洋生态损害的赔偿限制虽然规定不尽相同,但几乎都含有最高限额的条款。

在实践中,责任限制的问题一般出现在因油污造成的海洋生态损害赔偿中。确立油污损害赔偿责任限制的初衷是保障航海业的健康发展。但是,鉴于权利具有交互性的特点,[14](P12)减轻责任主体的赔偿额度势必会影响到受害人的利益。在一定程度上,责任限制剥夺了受害人获得全额赔偿的权利。因此,在确定责任限额制度的同时,保证油污受害人获得充分的赔偿构成了油污赔偿立法的重大目标。作为一种解决机制,国际油污损害赔偿制度引入了强制责任保险和赔偿基金制度。[15]在一般情况下,适用责任限制,应同时满足下列两个条件：一是船舶所有人对油污事件的发生没有过错；二是船舶所有人须设立赔偿责任限制基金。

随着实践的发展,海洋生态损害赔偿的责任限额不断提高,并已成为海洋环境污染损害赔偿法律制度的基本发展趋势,例如,《1969年国际油污损害民事责任公约》规定,船东有权依照本公约限制赔偿责任,对每一事故的赔偿额,按船舶吨位计算,为每吨2,000金法郎,但赔偿总额不超过21,000万金法郎。这一责任限额已经是《1957年船舶所有人责任限制公约》规定的一般海损赔偿限额的两倍。另外,与之对应的是,享受责任限额的条件也日益趋于严格。

就责任限制额度而言,主要体现在《海商法》第11章“海事赔偿责任限制”中,其中第210条规定了具体的责任限制标准。这一责任限制标准与我国参加的《1992年民事责任公约》第6条关于责任限制的规定有不一致之处。中国《海商法》第268条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的,适用国际条约的规定；但是,中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际惯例。”因此,在中国审理涉外油污案件时,就责任限制部分,应当直接适用《1992年民事责任公约》的规定；这一点《海商法》第208条中也作了明确规定。可以说,中国对责任限制的规定采用的是二元制,即涉外油污案件的责任限制适用《民事责任公约》的规定；非涉外油污案件的责任限制适用《海商法》和《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》(1994年1月1日交通部制定)。也就是说,对于非涉外因素的不满300总吨船舶的油污损害赔偿责任限制问题适用《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》；对于总吨位超过300的非涉外因素的油污损害赔偿责任限制问题,则适用《海商法》的规定。

总之,我国虽然在立法中已经有了相关的责任限制制度规定,但与之相关的船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度却没有明确具体的规定。同时,也没有加入相关的国际公约,如《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及其议定书等,因此,将来有必要对相关的立法或政策做进一步规定,以更好地完善我国的海洋生态损害赔偿制度体系。

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