论北极地区区域性国际制度的非＊传统安全特性——以北极理事会为例

王传兴

(同济大学政治与国际关系学院,上海 200092)

随着全球气候变暖而导致的北极地区冰雪覆盖区范围的快速消退,各种有关北冰洋在整个夏季成为不冻海洋的不同预测估计——有2013年、2040年、2060年等不同观点——纷纷发表。[1]与此同时,冷战后一度曾经似乎为人所遗忘的北极地区,又重新开始成为全世界关注的焦点,而2007年8月2日由俄罗斯国家杜马副主席亚瑟·齐林加洛夫(A rthur Chilingarov)率领的俄罗斯远征队乘坐世界上最大的核动力破冰船“北极号”(A rktika)抵达北极,将一面俄罗斯国旗插在北冰洋北极洋底,则是此种关注的一个标志性事件。由此导致了有关各方围绕北极地区的各种利益争端和主张、以及各国为寻求解决此类利益争端的途径和方法进行思考。在全球化时代,当人们已经超越了狭隘的国家利益考虑、进而努力平衡国家利益和人类利益之间矛盾的时候,加强涉及北极地区国际制度的建设和对现有制度进行深入研究就显得特别重要。

一、北极地区的区域性国际制度

通常所说的国际制度(international institution)主要包括三种类型：[2]国际组织(international o rganization),如北约；国际机制(international regime),如《蒙特利尔公约》(Convention For The U-nification Of Certain Rules Fo r International Carriage By Air)；以及上述两者的结合,如世贸组织形成的相关贸易机制。

按照这样的界定,从地理范围看,涉及北极地区的国际制度包括两种类型。它们分别是具有普遍适用性特点的全球性国际制度和特别适用于北极地区的区域性国际制度。涉及北极地区的全球性国际制度为数众多,难以一一罗列,如联合国安理会(UN Security Council)、《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea,UNCLOS)、联合国《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity)、国际海事组织(International Maritime O rganization)、国际海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea,or ITLOS)、联合国大陆架界限委员会(Commission on the Limits of the Continental Shelf,or CLCS)、国际海底管理局 (International Seabed Authority, or ISA)等。

特别适用于北极地区的区域性国际制度主要有《斯瓦尔巴德条约》(Svalbard Treaty,or Spitsbergen Treaty,1920)、北冰洋科学委员会(A rctic O-cean Sciences Board,or AOSB,1984)、北极国际科学委员会(International A rctic Science Committee, or IASC,1990)及其下属的泛太平洋北极工作组(Pacific A rctic Group,o r PAG,2001)、国际北极社会科学协会(International A rctic Social Sciences Association,or IASSA,1990)、北极理事会(A rctic Council,1996)以及次区域的巴伦支欧洲-北极地区联合理事会(Barents Euro-A rctic Region,o r BEAR,1993)①有关巴伦支欧洲-北极地区联合理事会及其下属的巴伦支欧洲-北极理事会和巴伦支地区理事会的详情,请分别参见http://www.arcticgovernance.org/the-barents-euro-arctic-region.4668610-142904.html,http://www.beac.st/in_English/Barents_Euro-A rctic_Council/Barents_Euro-A rctic_Council.iw3,http://www.barentsinfo.org/?Dep tid=25231。——其中包括两个层面的合作,即政府间(intergovernmental)层面(巴伦支欧洲-北极理事会,Barents Euro-A rctic Council,or BEAC,1993)和地区间(interregional)层面(巴伦支地区理事会, Barents Regional Council,or BRC,1993)的合作等。

对于涉及北极地区的国际制度的特点这一问题,本文集中讨论的是涉及北极地区的区域性国际制度的特点。就北极地区的区域性国际制度特点而言,有学者认为,它们至少具有这样三个明显的特点：②这三个特点引自Olav Schram Stokke提交给美国国际关系学会第51届年会(the 51st ISA Convention,New Orleans 2010)的“Institutional Niches in A rctic Shipping Governance：Nesting Regional Instruments in a Global Regime”一文,p14。第一,这些国际制度的建立都是为回应20世纪80年代末因东西方关系改善而出现合作的机会之窗,并且部分是由于希望将俄罗斯纳入到坚实的合作结构体系中,从而通过加强地区安全而使这些国际制度到充实。例如,在冷战时期,巴伦支欧洲-北极地区是一个军事对抗的地方。巴伦支欧洲-北极地区联合理事会的基本前提就是通过紧密的合作来保证长期的政治稳定和其它关系的稳定,并减少可能的紧张关系。到目前,这一目标已成功实现。[3]

第二,这些国际制度明显都是以软法为基础的,因而不具有对成员国构成法律约束力的决策能力。例如,按照1996年渥太华《北极理事会成立宣言》(Declaration on the Establishment of the A rctic Council)的规定——将北极理事会建立成一个为促进北极国家之间进行合作、协调和互动的高级别政府间论坛,[4]作为北极地区最重要的区域性国际制度北极理事会,却不是一个正式的国际组织,并且其中像美国这样的重要成员国,至今依然认为“它不应转变为正式的国际组织。”③中国极地研究中心极地战略研究室(筹)《：相关国家新北极政策与战略文件汇编·美国国家安全总统令和国土安全总统令》(中文译本),2010年4月,第5页。

第三,除了传统的政府间层面参加方的多样性——不同会议中参加国家和官僚机构数量不同——这一特点之外,北极地区的区域性国际制度还体现为跨国层面的特点——即以相对突出的方式将各种各样的市民社会组织纳入其中；除了像环境保护团体这样的市民社会组织外,其中尤其受人关注的是原住民组织——他们在北极理事会中享有永久成员资格的地位。④六 个在北极理事会中享有永久成员资格地位的原住民组织分别是阿留申人国际协会(A leut International Association)、北极阿萨帕斯卡族委员会((A rctic A thabaskan Council)、Gwich’in国际委员会(Gwich’in Council International)、因努伊特人北极圈会议(Inuit Circumpolar Council)、俄罗斯北方土著人民协会(Russian Association of Indigenous Peoples of the North)、萨米理事会(Saami Council)。见中国极地研究中心《：极地科技动态》,2008年第1期,第6页。例如,巴伦支地区理事会于1995年即在其中设立了永久性的土著人民工作组(Working Group of Indigenous Peop les,or WGIP)。[5]

二、北极地区区域性国际制度和非传统安全

安全是国际政治中一个恒久关注的主题。在最近的几十年里,尤其是在冷战结束以后,有关安全的讨论呈现出多元论争的态势。这种多元论争的态势不仅表现为所提出的不同安全概念——传统安全与非传统安全,综合安全、共同安全、合作安全与人类安全——在内涵上的差异,而且也存在于对安全研究——安全的指涉对象、安全问题驱动的内/外维度、安全的领域(范围)、安全政治的观点、安全研究的认识论与方法论——理解上的全面分歧之中。⑤关于对安全研究理解上的分歧,请参见(英)巴里·布赞《：论非传统安全研究的理论框架》《,世界经济与政治》,2010年第1期,第120-121页。巴里·布赞指出,“从传统安全研究演进到非传统安全研究标志着安全研究领域的大大拓展,原来以国家为中心的、以军事-政治为核心的安全理解转向了更广泛的相互竞争的安全理解方式。”[6]具体而言,非传统安全问题主要包括经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、资源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民、海盗、洗钱等。

如上所述,从地理范围看,涉及北极地区的国际制度包括具有普遍适用性特点的全球性国际制度和特别适用于北极地区的区域性国际制度两种类型。而从传统安全和非传统安全的角度看,涉及北极地区的全球性国际制度,可以划分为三大类,即有关传统安全领域的全球性国际制度、有关非传统安全领域的全球性国际制度以及有关同时涉及传统安全和非传统安全两个领域的全球性国际制度。

联合国安理会(UN Security Council)是一种涉及传统安全的全球性国际制度,它负有维持国际和平与安全的职责。换言之,就北极地区而言,如果该地区出现国际争端或摩擦的任何情况,联合国安理会应该提出解决这些争端的方式或办法。例如,尽管有的西方学者认为,在加拿大的政策制定者看来,西北航道(Northwest Passage)“由加拿大控制(美国并不接受这种主张,——本文作者注),而不是对像中国和俄罗斯这样的所有来访者开放,是最符合其南面邻国(即美国,——本文作者注)的国防利益的”,[7]可一旦在美加之间因此出现严重的国际争端或摩擦,联合国安理会将有责任提出解决相关争端的方式或办法。

1993年12月29日正式生效的联合国《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity)是一项有法律约束力的公约是一种涉及非传统安全的全球性国际制度,旨在保护濒临灭绝的植物和动物,最大限度地保护地球上的多种多样的生物资源,以造福于当代和子孙后代。换言之,按照联合国《生物多样性公约》的宗旨,“在北极地区的海上油气活动过程中保护或避免破坏沿海地貌,包括水鸟(如密集的筑巢区,幼鸟哺乳区,换毛和栖息区)、驯鹿(如繁殖区和无昆虫区)和麝牛的重要活动区域。”

1994年11月16日正式生效的《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea,o r UNCLOS)是一种同时涉及传统安全和非传统安全两个领域的全球性国际制度,其主要内容包括“领海、毗邻区、专属经济区、大陆架、用于国际航行的海峡、群岛国、岛屿制度、闭海或半闭海、内陆国出入海洋的权益和过境自由、国际海底以及海洋科学研究、海洋环境保护与安全、海洋技术的发展和转让等等。”在北极地区,涉及领海和(外)大陆架这样关乎国家主权的传统安全问题的争端,如上面提到的俄罗斯2007年“插旗事件”、加拿大“必须在2013年向联合国大陆架界限委员会提交确定其大陆架外部界限的科学信息(在北冰洋和大西洋,其大陆架均超过200海里)”,⑥国家海洋局极地考察办公室对外联络处、中国极地研究中心极地信息中心：《国外极地考察信息汇编》,2010年,总第18期,第16页。应依据《联合国海洋法公约》的宗旨来解决；与此同时,《联合国海洋法公约》也适用于关乎“环境保护与安全”这样的非传统安全议题。

比较而言,北极地区现有的区域性国际制度,涉及的基本上都是非传统安全领域的议题。以北极地区最重要的区域性国际制度北极理事会(Arctic Council)为例,在1996年渥太华《北极理事会成立宣言》(Declaration on the Establishment of the A rctic Council)中,规定将北极理事会建立成一个为促进北极国家之间进行合作、协调和互动的高级别政府间论坛,并将北极原住民社区和其它北极地区居民包括进来,以应对北极地区的共同问题,尤其是北极地区的可持续发展问题和环境保护问题。[8]

此外,像巴伦支欧洲-北极理事会、巴伦支地区理事会、巴伦支欧洲-北极地区联合理事会、国际北极科学委员会、北冰洋科学委员会、泛太平洋北极工作组、北极国际社会科学学会这样的次区域性国际制度,其涉及的也主要是非传统安全议题。这些北极地区的区域性国际制度对非传统安全的关注,在其各自下属的工作组或委员会以及各自的主要目标宗旨中得到了充分的体现。例如,巴伦支欧洲-北极理事会下设的6个工作组或委员会,其工作重点是有关像环境、旅游和运输这样的非传统安全议题。它们分别是经济合作工作组(Working Group on E-conomic Cooperation,or WGEC)、海关合作工作组(Working Group on Custom s Cooperation)、环境工作组(Working Group on Environment,or WGE)、青年政策工作组(Working Group on Youth Policy, or WGYP)、巴伦支欧洲-北极运输区筹划指导委员会(Steering Committee for the Barents Euro-A rctic Transpo rt A rea,o r BEA TA)、营救合作临时联合委员会(Interim Joint Committee on Rescue Coop-eration)。巴伦支地区理事会下设的四个工作组——环境工作组(Working Group on Environment)、通讯工作组(Working Group on Communications)、青年问题工作组 (Working Group on Youth Issues)、投资和经济合作工作组(Wo rking Group on Investments and Economic Cooperation),以及巴伦支欧洲-北极地区联合理事会下设的五个工作组——健康和与社会问题相关的联合工作组(Joint Working Group on Health and Related Social Issues,JWGHS)、教育和研究联合工作组(Joint Working Group on Education and Research, or,JWGER)、能源联合工作组(Joint Working Group on Energy,or JEWG)、文化联合工作组(Joint Working Group on Culture,or JWGC)、旅游联合工作组(Joint Working Group on Tourism, JWGT),其情形与巴伦支欧洲-北极理事会下设的6个工作小组或委员会相仿,工作重点也都是非传统安全议题。

国际北极科学委员会的主要宗旨之一,是向北极理事会和其它关注科学问题的组织提供影响北极地区管理的客观而独立的科学建议。北冰洋科学委员会的长期使命,是通过支持多国多学科间的自然科学和工程计划来促进对北冰洋的研究。太平洋北极工作组的主题是气候、污染物、人类方面以及北极生态系统的结构和功能。北极国际社会科学学会的六个主要目标中的其中两个分别是促进社会科学家与北极地区人民之间的相互尊重、相互交流和相互合作；在北极地区从文化上、发展上和语言上促进适当的教育。

三、北极理事会的非传统安全特性

创立北极理事会的第一步是在1991年由八个邻近北极的政府所签署的《北极环境保护策略》(the Arctic Environmental Protection Strategy,or AEPS)。1996年北极理事会正式成立。现在北极理事会的成员国包括加拿大——代表加拿大的西北区(Northwest Territories)、努那伏特区(Nunavut)和育空区(Yukon),丹麦——代表丹麦的保护地格林兰岛(Greenland)和法罗群岛(Faroe Islands),芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典和美国——代表美国的阿拉斯加州(A laska)；正式的观察员国包括法国、德国、荷兰、波兰、西班牙和英国——代表苏格兰——六个国家；临时的观察员国包括中国、日本、韩国、意大利和欧盟；六个在北极理事会中享有永久成员资格地位的原住民组织(见上文)；若干观察员组织,其中包括国际组织——如北极议会(Arctic Parliamentarians)、世界自然保护联盟(World Conservation Union,or IUCN)、国际红十字会(the International Red Cross Federation)、北欧理事会(the No rdic Council)、北方论坛(the Northern Forum)、联合国环境规划署(UNEP)和联合国开发计划署(UNDP)等,以及非政府组织——如世界驯鹿者协会(the A ssociation of World Reindeer Herders)、北极大学(the University of the A rctic)和世界自然基金会-北极计划(the WW F-Arctic Programme)等；第一轮担任过和即将担任主席国的轮值国分别是加拿大(1996-1998)、美国(1999-2000)、芬兰(2001 -2002)、冰岛(2003-2004)、俄罗斯(2005-2006)、挪威(2007-2008)、丹麦(2009-2010)、瑞典(2011 -2012)。

其实际工作在下设的工作组 (Working Groups)和项目行动计划(Program s and Action Plans)中进行,它们所涵盖的工作内容充分体现了北极理事会注重非传统安全议题这一特点。工作组包括北极监测评估项目工作组(A rctic Monitoring ＆A ssessment Programme,o r AM AP)——它是一个环保组织；北极植物和动物保护工作组(Conservation of A rctic Flora＆Fauna,or CAFF)；预防、防备和应对紧急情况工作组(Emergency Prevention,Preparedness＆Response,o r EPPR)；北极航海环境保护工作组(Protection of the A rctic Marine Environment,o r PAM E)；可持续发展工作组(Sustainable Development Working Group,or SDWG)；北极污染物行动项目工作组(A rctic Contaminants Action Program,or ACAP)等。项目行动计划包括北极生物多样性评估计划(A rctic Biodiversity A ssessment,or ABA)；极地生物多样性监测项目(The Circumpolar Biodiversity Monitoring Program,or CBM P)；北极气候影响评估计划(A rctic Climate Impact A ssessment,o r ACIA)；北极人类发展报告项目(A rctic Human Development Repo rt,o r A HDP)等。此外,北极理事会每半年举行的一次高官会议(Senior A rctic Officials,or SAO, meeting)——与会者包括八个成员国各自的外交部高级官员、六个在北极理事会中享有永久成员资格地位的原住民组织代表、以及正式观察员国的代表——上讨论的主要内容,也是像气候变化、可持续发展、北极监察和评估、持久性有机污染物(persistent organic pollutants,or POPs)、北极其它污染物以及上述北极理事会各工作组所进行的工作这样的议题。

接下来对上述的一个工作组——北极航海环境保护工作组——的主要活动和目标以及2009年11月12-13日在哥本哈根举行的最近一次北极理事会高官会议内容做一详细介绍和分析,以便使我们更进一步了解北极理事会这一北极地区区域性国际制度所体现出的非传统安全特性。

北极航海环境保护工作组的主要活动是针对北极航海环境的保护而进行开展的。经济活动的增加和因气候过程带来的重大变化,正导致对北极航海及沿岸环境利用机会和威胁的增加。这些预测的变化要求采用更为综合的方法,来应对业已存在的和正在出现的对北极航海和沿岸环境的挑战。具体而言,2006-2008年,北极航海环境保护工作组的工作计划有三大目标——加强对北极航海环境知识的掌握,并对正在出现的北极航海环境知识做出反应；决定切实可行的国际/区域承诺,并促进对相关承诺的执行和遵守；促进合作伙伴、项目和技术合作,并支持在北极理事会内外进行交流、汇报。[9]为实现这些目标,北极航海环境保护工作组安排了大量的相关活动。⑦为此而安排的相关活动,请参见“PAME Work Plan 2009-2011”,http://www.docstoc.com/docs/13135849/PAM E-Work-Plan-2009-2011。

2009年11月12-13日在哥本哈根举行的最近一次北极理事会高官会议主题范围涉及的主要内容包括气候变化,生物多样性,人类发展,海洋(海运评估建议和搜救),污染物,数据、观察和监察,国际极地年遗产,工作组进展报告,北极理事会管理问题/效力和效率,其它事项(如被极大趋势)。[10]以其中的海洋(海运评估建议和搜救)议题中的海运评估为例,其作出的决策是“北极理事会高官会议赞同北极理事会对北极海运评估组织建议的后续跟进,并支持北极航海环境保护工作组为此进行的努力。”[10]

四、结论

如上所述,北极地区的区域性国际制度虽然体现出非传统安全的特性,但是,“全球化突破了原有民族与国家‘安全场域’的地区性局限,……以往被归为‘低政治’领域的安全问题越来越凸显而上升为‘高政治’领域的安全问题,越来越多的国家开始把非传统安全置于国家安全战略的重要地位。”[11]换言之,就中国而言,作为发展中的大国,中国对北极地区区域性国际制度的密切关注、主动参与以及深入研究,既是必要的,也是迫切的,因为“国际因素可能影响国内的安全形态,国内安全问题的处理失当也可能带来国际共振。”[11]以北极航运为例,正如有的学者所指出的那样,由于中国经济对外贸的依赖(中国国内生产总值的近一半被认为依赖航运),因此,经由北极而导致的航运里程缩短(例如由上海至汉堡相对于经由马六甲海峡和苏伊士运河,其航运里程缩短了6400公里)对中国的商业活动来说具有相当重要的意义。[12]当然,从传统安全的角度来说,北极航道的开通也将势必引起一场地缘政治革命。

与此同时,由于北极地区的“这些(区域性)国际制度明显都是以软法为基础的,因而不具有对成员国构成法律约束力的决策能力”,因此,中国在关注、参与、研究北极地区区域性国际制度的过程中,应该注意将以下两点同时结合起来兼顾考虑。

第一,在积极参与北极地区区域性国际制度的同时,努力推动北极地区区域性国际制度朝着具有约束力的方向发展。在这一方面,同为北极理事会临时观察员国的欧盟的一些设想和政策规划值得我们借鉴。例如,在2008年11月20日欧洲委员会致欧洲议会和理事会的通信(《欧盟与北极地区》)中就曾这样建议：“鼓励尽可能遵守最高的环境标准。出版具有约束力的国际标准,特别是建立在北极理事会的准则和有关国际公约基础上的标准。”“与欧盟的角色和潜力相应,增加对北极理事会的影响。作为第一步,欧洲委员会将申请北极理事会永久观察员席位。”

第二,考虑到现行北极地区区域性国际制度“不具有对成员国构成法律约束力”的局限性,中国在北极地区国际治理的过程中,应该进一步深入研究现有的涉及北极地区的全球性国际制度在北极地区的作用和意义,以便更好地为国家利益和人类利益服务。作为负责任的发展中大国,正如有的学者所指出的那样,“应以‘顾全本土、优态共存’为安全方略的价值设定。……这一安全战略的价值设定既保留了国家中心主义伦理向度在现实中的必要性,又凸显了全球中心主义伦理向度在发展中的重要性,……。”[11]中国对北极地区安全关注的起点和归宿,也理应设定这样的双重伦理向度；而仅凭现有的北极地区区域性国际制度,是很难实现这一目标的。

(致谢：本文得到同济大学文科卓越青年学者计划项目“北极原住民研究——以加拿大因纽特人为中心”的资助,是同济大学“985工程”课题“全球变化与国家利益”的中期成果。)

[1]Linda Jakobson,“China Prepares for an Ice-Free A rctic”,SIPRI Insights on Peace and Security,No.2010/2,March 2010,p1. http://books.sip ri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf.

[2]Robert Jackson Georg Sørensen,Introduction to International Relations:theories and approaches,Oxford University Press, 2007,p108.

[3]“The Barents Euro-A rctic Region”,http://www.arcticgovernance.org/the-barents-euro-arctic-region.4668610-142904.htm l。

[4]“Declaration on the Establishment of the A rctic Council”,http://www.international.gc.ca/polar-polaire/ottdec-decott.aspx?lang=en.

[5]“Indigenous Peoples in the Barents Region”,http://www.barentsinfo.org/?Deptid=25704.

[6](英)巴里·布赞.论非传统安全研究的理论框架[J].世界经济与政治,2010,(1)：123.

[7]Charles Emmerson,The Future H istory of the A rctic,Public Affairs,2010,p96.

[8]“Declaration on the Establishment of the A rctic Council”,http://www.international.gc.ca/polar-polaire/ottdec-decott.aspx?lang=en.

[9]“PAME：Protection of the A rctic Marine Environment Working Group”,http://arctic-council.org/working_group/pame.

[10]Meeting of Senior A rctic Officials FINAL Report 12-13 November 2009 Copenhagen httparctic-council.orgfilearchiveSAO％ 20Meeting％20nov09-％20FINAL.pdf.

[11]余潇枫,李佳.非传统安全：中国的认知与应对(1978～2008年)[J].世界经济与政治,2008,(11)：89-96.

[12]Linda Jakobson,“China Prepares for an Ice-Free A rctic”,SIPRI Insights on Peace and Security,No.2010/2,March 2010,p5. http://books.sip ri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf.