广东低碳发展的政策与实施路径研究

2011-08-15陈伟光

战略决策研究 2011年4期

陈伟光

在全球应对和适应气候变化发展低碳经济的大潮下，中国以一个负责任的大国姿态，根据自身的国情确立了应对气候变化的行动方案，并提出了碳排放的行动目标，明确了经济转变方式，以发展中国特色的低碳经济。绿色低碳发展已经作为国家十二五规划重要的政策导向。

2010年7月广东省被国家发展改革委员会确立为首批低碳试点省区之后，广东进一步加快了低碳转型的步伐。率先实行低碳发展，再次体现了广东先行先试，敢为天下先的精神风貌。广东省十二五规划明确提出了加快形成广东低碳发展新格局的重要任务。如何科学谋划、合理决策，制定广东低碳发展战略规划和行动路线，是广东转变经济发展方式的重要课题。

一、广东率先低碳发展的比较优势与难点分析

和全国其他省区相比，广东率先低碳发展的比较优势具有以下几点：

一是经济规模优势，为广东低碳发展奠定了坚实的经济基础。广东省GDP经济总量连续22年全国领先，约占全国的1/8，财政收入约占全国的1/7。以较强的经济实力支撑，广东具备了低碳发展的投资和开发基础。

二是第一行动优势，为广东低碳发展做好了前期准备。在广东省被定为首批低碳试点省区之前，广州、珠海、深圳已分别提出绿色经济发展规划。比如，广州在《广州绿色经济发展规划纲要》上提出了“一网两极三区四基地”的布局；2009年5月，广州能源研究所与英国驻穗总领事馆合作项目“广东省发展低碳经济路线图及促进政策研究”启动，成为广东低碳发展的先导之一。

三是市场优势，为广东低碳发展提供了灵活的机制。30多年来，广东敢为天下先，率先推进改革开放，率先构建全方位多层次宽领域的开放型经济格局。特别是珠三角地区被赋予探索科学发展模式试验区、深化改革的先行区，更有深度的市场机制和良好的外部环境，为低碳市场的发展提供了广阔的前景。

四是地理优势，为广东低碳发展的国际合作提供了便利。发展低碳经济，需要广泛的国际合作，广东毗邻港澳，合作机制强，有着广交会的窗口等对外交流的不可替代的优势。

五是产业优势，为低碳产业集群提供了集聚力。广东的工业门类较为齐全，有着发展低碳经济的产业基础。特别是广东拥有海洋能、太阳能、风能等可再生能源的丰富资源，核电发展也位于全国前列。同时广东是化石能源和矿产资源比较贫瘠的省份，有发展低碳经济的客观需求和动力，容易形成低碳产业集群，适合作为低碳能源、产业和消费的创新示范。

六是经济区域结构特征，增强了广东低碳发展的示范效应。低碳经济在经济发展的不同阶段有着不同的内容。一方面广东区域发展的不平衡特征，是中国二元经济的缩影，具有很好的示范效果；另一方面，广东的珠江三角洲和“东西北”地区处于梯次的经济发展水平，对所有低碳示范省区来说，可以进行不同层级的示范。

但是，还必须清醒地看到，广东率先低碳发展存在着难点和制约因素：

一是碳排放强度较低、能源利用效率较高，使得减排潜力不大。广东碳排放强度处于低位水平，单位GDP碳和人均碳排放仅高于沪、浙、闽、海南，全国排名第6。广东的能源利用效率较高，2009年单位GDP能耗为0.684吨标准煤/万元，能源经济效率仅次于北京市（0.606吨标准煤/万元），在全国排名第2。这些情况表明，广东的减排潜力有限，进一步加大减排幅度的压力较大。

二是产业结构以重化工为主，能源消耗大，面临着动态增进的减排压力。经过多年的工业化发展和工业结构的演进，广东经济整体进入工业化中后期阶段。所以，广东要实现未来的减排目标，任务重压力大。由于快速提升三次产业中服务业的比重，越过工业化中后期的重工业发展阶段完成工业化，是一个长期的过程。所以在近期，较大幅度地降低能源利用效率，提高单位GDP能耗是广东率先低碳发展的重大而又紧迫的任务。

三是出口导向型经济特征，使得广东低碳发展的外部制约性强。广东是典型的外向型经济，说明广东经济容易受外部环境的影响，贸易风险较大，抗击国际贸易壁垒的能力弱。在目前低碳壁垒逐渐显现的情形下，广东实现低碳发展，面临着更大的外部压力。

四是历史碳排放和经济发展阶段性特征，使得广东的减排责任较大。

二、广东减排的责任目标和原则

国际减排应遵循“共同的但有区别的责任”原则。国内的减排的责任分配也应该体现“谁有责任减”与“谁能减”相结合。建立科学合理的节能减排指标分配制度，可以保证减排的公平性，也会提高区域统筹减排效率。

由于广东经济规模大，又处于城市化进程加速和重工特征的后工业化时期，一次性能源消费和二氧化碳排放的绝对量较大，广东的减排效果容易显现。同时广东较强的经济实力和率先发展的优势，也赋予广东较大的减排责任。另外，2010年广东作为低碳试点省份，为了突出试点的“先进性”和“示范性”，广东还将承担比其他地区更高、更明确的降低碳排放强度的责任。

按照上述减排原则，“十二五”期间尽管广东减排潜力相对较小，但可能比十一五的减排任务更重，GDP能耗的下降目标可能会接近全国平均水平，并且不会低于4个百分点。

在碳排放强度的减排目标上，我国承诺，到2020年单位GDP的二氧化碳排放将比2005年下降40%-45%。这一减排目标的分解，“十二五”期间应该落实25%-30%，“十三五”期间应该落实15%-20%。因为，越到后面，节能减排难度越大。因此，广东在“十二五”和 “十三五”期间，碳排放强度及减排目标会接近于全国平均水平。

三、广东低碳发展的制度与服务体系

（一）设计符合低碳发展的制度体系

广东是我国第一经济大省，也是能源资源消耗大省。省委、省政府一直十分重视资源环境保护和生态建设，大力推进发展方式的转变和经济结构调整，提出了率先推进低碳发展的构想。广东的低碳制度体系正沿着节能减排——法制保障——行动路线——低碳试点的路径展开。近年来广东省出台实施了一系列有关低碳发展的制度性文件，这些方案和规划的颁布和实施，加快了广东省的节能减排工作的进程和绩效。

广东省低碳经济发展的制度体系完善应在六个方面进一步加强：一是完善低碳发展的体制机制，构织低碳决策、执行、监督、激励等环环相扣的管理链。二是制定广东特色的低碳发展规划。三是建立和完善低碳发展的地方性法律法规。四是建立低碳发展的标准体系。五是建立低碳发展的考核体系。六是建立高效的低碳情报机构。

（二）构建广东低碳经济发展的财税支撑体系。广东省税收收入规模已连续17年位居全国首位，收入总量约占全国税收收入的七分之一。但是税制整体绿化不够，未能在低碳经济发展当中起到更好的作用。

适应低碳经济发展的绿色税收体系的构建可以从以下几个方面进行：一是要调整现行税制，通过改变商品的相对价格，使现行税制对生态环境更为契合。二是应改革现行的排污收费制度。三是要开征新的环境税种，包括专门的环境保护税、碳税等税种的开征。四是应选择恰当的税式支出方式。

（三）构建广东低碳经济发展的金融服务体系。截至2009年底，沪深两市所有低碳概念的上市公司，总市值为3233.6亿元，占全部上市公司总市值的2.76%。2008年以来，北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所、重庆排污权交易所和山西吕梁节能减排项目交易中心等交易机构陆续成立，亚洲碳排放权交易所也将落户深圳。但是，广东仍然缺乏一个功能较为明确的区域碳排放交易所。广东低碳金融的发展尚未出现实质性进展。

广东必须根据低碳经济发展的客观实际情况和本地区的特色，制定目标明确、科学合理的金融业发展规则，奠定广东低碳金融业发展的基础。加大政策支持力度是碳金融产业能够迅速发展的关键；必须提高本地碳金融业的国际化程度，主动参与国际竞争与合作是碳金融产业健康发展的必要条件；各类金融机构应通过不断改革与创新、拓宽业务范围来提高碳金融业务竞争力；在集中交易市场外建立专门的碳金融产品店头市场，形成多层次的节能减排企业股票交易体系，降低这类企业的股权融资门槛。这对解决广东广大企业特别是低碳型中小企业融资难问题会有很大帮助。同时，建立与加强低碳金融业务监管，增加市场透明度，也可以为防范碳金融风险奠定监管基础。

四、广东低碳发展的路径与建议

（一）构建广东低碳发展的现代产业体系

低碳化的现代产业体系是一种区别于传统农业经济、工业经济，以低碳排放为特征的产业体系。从三次产业发展的规律角度来说，低碳产业体系的构建要求加快金融、保险、旅游、文化等现代服务业的发展，逐步减少第二产业在国民经济中的比重。同时在第二产业中，要加快太阳能、风能、核电、电子信息、新能源汽车、生物产业等新兴低碳产业的发展，这些产业的发展会直接降低GDP的二氧化碳强度。

首先要通过知识产权的保护、人才的培养和其他相应的制度配套措施来促进第三产业的发展，包括促进低碳金融业、低碳物流业和信息服务业的发展，并以此为契机，促进广东省服务业体系乃至整个产业体系的低碳化。其次，要不断吸收现代先进技术以及现代管理技术，并加大投资力度，鼓励先进制造业做大做强，并通过发展低碳装备业、低碳汽车业和大力降低钢铁生产的碳强度等措施促进相关产业的低碳化生产。再次要针对高新技术的技术密集型特点和对低碳经济极大的催化作用，加大高新技术的人才陪养，提供相应的优惠政策来促进电子信息技术、新材料和新能源的研发与生产，进而为整个经济的低碳化提供技术支持。第四，要加大力度，对传统产业进行低碳化改造，通过产业整合、技术改造、政策指导和财税的杠杆作用降低广东省家用电器业、造纸业和建材业等产业生产过程中的碳排放，努力保持广东省传统产业在低碳经济时代的竞争优势。第五，要本着鼓励大众参与、集约化建设和技术革新并重的思想，促进广东交通业的低碳化；并以新能源的开发为契机，通过鼓励人们使用新能源和促进能源特别是电能供应体系的效率促进广东省能源体系的低碳化，以此实现广东省基础产业体系的低碳化。

（二）构建广东低碳化能源体系

广东省提出了建立清洁、高效、安全、稳定、多元化的能源供应体系，优化能源结构，节能优先和能源与环境协调发展四大能源战略。尽管清洁能源被作为“低碳”时代的广东能源发展重点，但并不意味着化石能源的主导地位将被取代，在未来很长一个时期内，化石能源仍将是广东能源的供应主体。近20年来，广东省能源生产总量也发生了巨大的变化，主要表现在产量大幅度增加，但增加的速度在逐年下降。必须认识到广东省是一个能源贫乏大省，90%左右的能源要从省外或国外调入，又远离能源基地，能源消费以煤为主，现有的能源消费结构将给环境保护、运输带来巨大压力，能源供求矛盾将成为制约广东经济社会发展的主要因素之一。

因而，低碳化能源体系构建应该以低碳经济发展为导向，保证低碳化的能源供给；优化产业结构，提升能源结构；发展循环经济，充分利用能源；积极研发低碳技术，形成低碳技术体系；加大财政金融支持，建立开放性的能源体系。

（三）构建广东特色的低碳农业

据联合国气候学家估计，农田排放的温室气体占全球总排放量的10%～12%，还不包括农田对森林减少造成的影响。农业发展中也应该非常重视低能耗、低排放、低污染等，即发展低碳农业，少用化肥农药、进行高效的农业生产，注重整体农业能耗和排放的降低。

广东发展低碳农业是积极响应广东省低碳发展实施方案，促进广东低碳发展的具体产业措施。发展低碳农业对广东积极应对气候变化，开展碳汇工程，对广东实现绿色发展，可持续发展有着积极的意义。

发展低碳农业在某种程度上具有公共产品的性质，政府在发展低碳农业战略中担负着不可推卸的责任，广东省应推进国家各种立法为低碳农业发展营造一个良好的法制环境，引导和保证低碳农业的健康发展和普遍推广。低碳技术的开发一定程度上属于公共产品的范畴，需要大量的资金支持。广东省财政在此方面要有所作为，增加低碳农业技术研发的经费投入和支持，引导金融机构开展绿色信贷，鼓励社会资金进入低碳农业领域。发展低碳农业必须要依靠科技的支撑，农业政策性金融应把信贷与科技开发结合起来,支持低碳农业科技成果的推广应用，并通过扶持试验示范基地和龙头企业形成集约化生产，提高效能。推进现代循环农业的产业化，以实现种植业和养殖业的废弃物互相利用。

（四）构建广东低碳城市群

构建低碳城市群应以建设低碳城市为基础，大力发展低碳建筑和低碳交通。应建立低碳建设标准。积极推行节能建筑材料，降低建筑物的能耗，从而有效降低城市碳排放。同时在城市规划中，多建生态景观，少建体现“形象工程”的大面积硬地广场，限建高耗电能的人工瀑布、喷泉，多造有利于户外健身、增氧、减少热岛效应的树林绿地，提高城市绿地单位面积的吸碳功能，达到降低城市总排放量的效果。在城市群的构建中，应坚持布局合理原则，扩展、重整已连片蔓延发展的空间环境。以珠三角城市群为试点，探索低碳发展模式，率先探索经济发展方式和能源消费结构的转变，是广东省低碳城市群构建的关键。在建构珠三角城市群空间格局时要特别注重区域性交通网络体系规划和建设，促进城市群一体化和各城市互动发展。

（五）构建广东低碳社会和文化环境

需要从三个战略维度高效构建广东的低碳社会文化环境。第一、必须重点构建高附加值现代服务产业的低碳文化内涵，打造符合广东社会文化特色的现代文化服务产业，尤其包括低碳耗、产业附加值高的创意产业、旅游休闲会展服务产业、国际化外包和资讯传播服务产业等，并打造国内国际著名产业品牌。第二、大力倡导传统产业的低碳化革新文化。省内雄厚和全领域的传统制造业面临着品牌创新和服务增值的转型挑战，其中低碳化生产过程改造和产品的低碳化创新都具有明显的经济成本减低和品牌增值效应。广东传统的服务业如强大的餐饮行业、农林和海洋渔业的低碳化改造亦能提供传统产业低碳化升级的范本，有利于在广东快速树立低碳消费文化和生活方式的形成。第三、以岭南传统文化的传承和发展为主线，与低碳文明有机结合，培育新时期广东人文精神。只有岭南文化的具体层面彰显出了低碳精神风貌，岭南文化才能在与时俱进中保留其特色价值，才能体现广东“加快转型升级，建设幸福广东”的时代精神。

（本文选自2010年9月广东国际战略院招标课题：《低碳时代的挑战与广东的应对策略》，原文16万字。课题总指导：顾也力（广东外语外贸大学副校长，教授）；课题主持人：陈伟光；协助主持：杨友孝；课题团队成员（排名不分先后）：刘小清、邓可斌、蒋基路、陈和、王政、罗春梅、符淼、林创伟、万俊毅、鲁海帆、曾成、卢丽红、胡当。）

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