加强林政执法工作的对策与建议

高俊波，张晓清

（吉林省永吉县林业局，吉林 永吉 132100）

1 林政执法现状

随着社会的发展，人类文明的进步，林业在国民经济中的地位越来越重要，特别是在经济发展落后的内陆山区，林业作为一种产业已成了人民脱贫致富奔小康的重要途径，但由此而引发的各类林业案件也日趋增多，林政执法的任务越来越繁重。

1.1 林政执法主体资格变动较大

1981年以前，国家法律对林政执法主体资格没有明确的规定，管理局各林业局及所属林场工段，均行使林政执法权力，对发生的毁林问题都可裁决处罚。1981年后，森林公安机关和资源林政部门相继组建，林区各级林业经营单位不再直接进行林业行政执法，而改由森林公安机关和资源林政部门及护林员承担林政执法工作职能。

1984年，《森林法》颁布实施。《森林法》第8条对林政执法主体资格进行了法律界定。企业性质的林业单位，不具有林业行政执法法律授权主体资格［1］。管理局、林业局及其所属的森林公安机关和资源林政、森林防火等部门，经省林业厅委托授权，行使林政执法权。使用的法律文书，一律加盖省林业厅印章。产生的法律后果，由省林业厅负责承担。

1.2 林政案件查处机关单一化趋势明显

根据《森林法》及其实施细则和《国家林业局关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》、《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》，森林公安机关只能查处森林法第39条、第42条、第43条、第44条规定的林业行政案件，不具有林政管理职能。资源林政部门行使资源管理职能和查处所有林政案件的规定。省林业厅将全省所有由森林公安机关管理的武装木材检查站及由森林公安机关管理的森林资源管护站变更由资源林政部门管理［2］。

1.3 现行体制不适应林业执法规范化

天保工程实施后，为了遏制森林资源管护的严峻形势，打击毁林犯罪活动，稳定和精干护林队伍，加强对森林资源管护各方面力量的管理，管理局根据省厅提供的云南等省的经验，组建了经济民警管护队伍，形成了以依法护林为目标、以经济民警为主体、以森林公安为骨干，实行全员护林的工作格局，这种工作格局对于稳定当时十分严峻的护林形势起到了明显的作用。但随着人民警察法的颁布，全国经济民警体制的解体和林政稽查体制的建立，林区的管护体制没有随着变化的情况而变化，现行体制不适应林政执法规范化建设要求的问题已明显的表现出来。

2 林政执法存在的问题

2.1 对保护森林资源的重要性认识不足

人们往往只注重于森林的经济效益，忽视了森林的生态效益和社会效益，特别是在市场经济的新形势下，面对经济大潮的冲击，加大了对森林资源的破坏。而认识上的偏差，在林业案件处理上存在问题。

2.2 林政执法机构设置与功能不对称

国家林业局、省林业厅、市林业局相应机构健全，人员编制为公务员，而到县一级，虽然成立了相应执法机构，但是往往执法岗位无专门的编制，林业执法人员身份为事业编制，占专业技术人员岗位，林业执法人员面对林业技术工作和执法工作，分身无术，出现了以罚代刑，将刑事案件转为行政案件处理，减弱了打击力度。

2.3 行政执法人员专业知识欠缺

基层执法人员对所执行的《森林法》、《森林法野生动物保护法》、《森林防火条例》等法律法规内容比较熟悉，对辖区一般林政案件，能较准确地判断出什么行为属于违法，严重程度，并能够及时制止和处理，有效保护森林资源。

2.4 多头执法，杂乱无序

从目前林业行政执法队伍的状况看，除林政部门作为林业行政主管部门的内设机构代表其执法外，其他如森林公安机关（派出所、森警大队）、林政稽查大队、木材检查站、林业工作站等在执行林政处罚时都需要林业行政机关的委托。森林植物检验机关则是法律法规直接授权。由于这些单位大都是事业单位，办案经费得不到有效保障，受经济利益的驱动，在未取得合法委托或超越委托职权、职责范围的情况下，查处涉林的各类林业行政案件，谋取不正当利益，不利于打击违法行为，有损于法律的尊严和权威。

3 加强林业执法的建议

3.1 建立健全林业综合执法机构

各级林业主管部门应当按照林业行政处罚程序的要求建立、健全林业执法机构，统一负责林政案件的把关、审核、监督工作，统一执法标准、程序，以从根源上堵塞执法漏洞。通过考核、测评的方式，成立以森林公安为龙头，由林业主管部门的各股、站、室业务骨干组成的林业执法综合队伍，以更加有效地发挥森林公安机关这支具有武装性质的治安行政力量的作用。

3.2 加强执法制度建设

林业行政机关要建立首问负责制、限时办结制、一次性告知制、服务承诺制和过错追究制，做到用制度管人，用制度约束人。上级机关采取明查、暗访，结合查阅卷宗、开座谈会等方式，查摆、指导基层林政执法工作中存在的优缺点，使林业行政执法制度日趋合理。

3.3 完善执法体系

（1）规范林业行政执法的行为方式。林业行政执法的手段包括行政监督、行政强制、行政奖励、林业行政处罚等。行政处罚只是行政执法手段之一，要改变目前林业行政执法等同于林业行政处罚的现象，应对行政执法的行为方式进行规范。如通过税制改革，将必须征收的行政事业费纳入国家或地方税收，使行政执法不受利益驱动。

（2）提高林业执法队伍的综合素质。通过学习、培训等形式，使行政执法人员熟悉本部门的法律法规、执法权限、范围、种类、程序等；切实加强执法人员的资格管理，经考核后持证上岗；要把好进入关，对执法人员进行制度化的考核考评，监督其执法行为。

（3）严格实行收支两条线管理。坚决杜绝执法行为与经济利益挂钩的现象，执法队伍所需经费全部由财政列支，不得以罚没收入作为经费来源，也不得以返还和奖励等方式变通补充经费，彻底改变“以收抵支”和“以罚养队”的做法。理顺林政执法体系，加强林政稽查机构和队伍建设已成为林业新形势迫切需要，对于巩固林业建设成果，实施依法治林，强化森林资源管理具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

［1］王连昌，吴中林.行政执法概论［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2006.

［2］李红亮.加强林政管理，保护生态环境［J］.科技致富向导，2011（15）：98～100.