浅谈环境监测与执法中的证据收集

张爱花

（上海金山区环境监测站，上海 金山 200540）

1 引言

人与自然环境的和谐是和谐社会的重要组成部分之一，人类从环境中获取生活和生产所需要的物质资料进行生产，维持生活。人类在生活和生产中的各种排泄物又都回到环境中去。在一定限度内，通过环境的自净作用，环境可以恢复到原来状态。社会生产力的发展，使人类对环境的影响越来越大。人们如果能注意与环境进行合理的物质交换，就能够维持生态平衡，为发展生产、保障人类健康提供良好的环境条件，这就是人与自然环境的和谐［1］。

一些工业发达国家，曾发生过一系列震惊世界的公害事件。如英国伦敦的烟雾事件，日本的水俣汞中毒事件和美国洛杉矶光化学烟雾事件等，致使许多人患病甚至死亡。我国2005年中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，大量苯类污染物进入松花江水体，引发流域重大水环境污染事件；2007年无锡太湖蓝藻爆发污染太湖水源污染事件都引发了公共饮用水危机；近年来的紫金矿业铜矿湿法厂废水渗漏事件、渤海漏油、大连PX项目、曲靖铬渣倾倒，还有全国好几个省、市相继发生了不同程度的儿童血铅中毒或超标事件。环境污染事件屡次成为社会热点，出现了人与环境的不和谐之音。

改革开放以来，我国在环境保护方面做了大量工作，取得了很大成绩。但是，近年来由于环境污染而引发的社会问题日益突出，加上对许多污染物的防治技术不过关，环境污染是比较严重的。为了防止环境污染和生态遭受破坏，保证在现代化建设进程中合理有效地利用环境资源，使人与自然能协调发展，构建和谐社会。加强环保法的普法宣传工作，严格执行环境保护法，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

2 环境法律责任的特点

2.1 民事责任行政化

民事责任在环境法中之所以会行政化，是由环境问题的特点和环境要素的法律地位决定的。环境问题涉及范围广，受污染危害与人数较多。就环境要素的法律地位来说，它往往不是某一个人的专有物，而是国家乃至整个人类的“共有财产”。在实际环境现场监测和执法中，碰到废水、废气的污染纠纷，不仅危害了人的健康，同时也对水域和大气环境造成污染和破坏。因此，国家可以凭其强大的行政权力，直接迫使环境污染破坏者消除污染，恢复环境原状，赔偿国家、个人损失。从而使这些典型的民事责任承担方式演变成了行政责任承担方式。

2.2 违法处罚趋重化

为遏制环境问题的发展，减少因环境污染破坏所造成的危害，对于违法环境行为加重了处罚的力度。责令相关的污染企业停产整顿、搬迁、关闭。另外，处罚加重的最明显的标志是罚款数额的增加。

实行惩罚性损害赔偿。当环境污染损害发生后有关环境管理部门责令行为人向国家支付一定的损害赔偿费（罚款），其费用往往大于可见损害的实际价值2。这种罚款的目的，既是为了惩罚违法者，同时又是为了弥补损失，具有惩罚与赔偿的双重性质。

2.3 严格执行两罚和多罚制度

对于违反环境法或者造成环境污染破坏的行为，除了追究直接责任人的责任外，还要追究主要行为人所属单位及其领导者的责任。应从根本上转变人的观念，提高人们的意识。做到“预防为主、防治结合”，而不是“先污染、后治理”，以避免环境污染事件的发生。

3 环境监测及执法过程中对证据收集的要求

环境监测数据是环保部门调查处理环境信访的依据，更是判断企业是否违法排污的重要证据。《环境保护行政处罚办法》第二十四条第二款明确规定，环境监测报告可以作为查处环境违法行为的证据。这就要求环境监测及执法工作必须向科学化、制度化、法律化的方向发展，这样才能适应党和政府提出的“依法治国”的根本要求。

总结以往环境监测及执法的工作和实践，环境污染的受害者可能是个人、集体甚至是国家，同样环境污染的制造者也可能是个人、集体、国有企业和外资企业。因此环保部门在环境监测及执法工作中的难度有所增加，矛盾也日益突出。一方面，管理的相对方对环保法有所了解，但由于他们所处的环境和位置，常常与行政机关对环保法规的理解背道而驰，进而不服行政机关依法作出的处理决定而引起一些行政争议。另一方面，在环境现场监测与执法中，由于环保行政机关的“违法行政”或不当行政而侵犯对方合法权益的情况也时常发生。因环境监测工作程序复杂，专业性、技术性很强，在工作中缺少设备和必要的手段，以及相关人员缺乏经验等，因而也可能发生过失的行为；由于环境监测和执法队伍中有些人员的专业、职业素质较差，管理水平低，不能正确处理复杂情况下的环境问题，也是争议发生的原因之一。

面对环境监测与执法部门在执法工作中难度的加大，应加强相关人员的培训，以提高其业务素质，使其熟练掌握相关政策及法律法规外，要求做到行政执法工作程序化，运用能够证明管理相对方违法事实的证据来裁决处理发生的环境案件，“先取证，后裁决”，做到减少失误，保证行政行为的合法性和有效性。

环境监测和执法部门在其执法工作中，必须注意收集管理相对方的执法事实，这些能证明违法的事实，就是行政违法的依据，可以用来直接或间接地证明对管理相对方所做出的处理决定、处罚决定是否正确［3］。当管理相对方对环境监测和执法部门的处理或处罚决定不服而提起行政诉讼时，环保行政执法部门即可把这些事实材料作为证据进行行政应诉。因此，在环保监测和执法管理中，全面、客观地收集证据，对于环境行政管理部门来说，是至关重要的，这样才有利于维护法律的尊严和执法的权威性。

由于环境案件具有很强的科学技术性，而其时效性相当显著，再加上因果关系复杂，所以作为环境案件的证据就不是只凭单一的一项证据就可以证明事情的全部。例如某厂因治理设备发生故障，引起污水中含酚量超标，但该厂没有及时向环保部门通报情况，就擅自将含酚污水直接外排。当环保部门发现了这一情况后，为了核实和全面掌握这一事件的全过程，首先通过监测站在厂总排水口取样监测，以证实污水中含酚量是否超标。监测结果证明，该厂排放的废水中含酚量确实超标，取得了第一手材料；同时为了进一步印证该厂含酚废水的排放情况，环保部门查阅了该厂的生产记录，以证实该厂处理装置停止进行的确切时间。环保部门还找了现场负责人及处理装置的运行人员谈话，并作了详细记录，让当事人审阅并在记录上签字。根据所收集到的当事人陈述、生产记录（复印件）、取样记录、监测报告，以及环保行政执法人员的现场笔录等证据材料，依照《中华人民共和国水污染防治法》，对该厂作出了行政处罚决定，当事人也服从了行政处罚决定。

充分地收集证据就是要将能说明环境案件真实情况的事实最大限度地从各方面收集起来，力求全面、如实、完整地说明案件情况。

4 环境监测活动和执法过程证据收集的要素分析

4.1 现场笔录

现场笔录是能说明现场情况的记录，是一种记述性的文字资料［4］。在作现场笔录时，要求字迹清晰，事实完整，用词准确，内容应有一定的规范，如时间、地点、参加人、现场简单示意图以及情况说明等。一份好的现场笔录就是环境行政执法工作中绝好的证据。

在现场调查的时候，往往同时可以取到其他证据，如与当事人的谈话记录，可作为当事人的陈述。如果在现场笔录中附上同时制作的视听资料（照片、录音或录像带等），就能使现场笔录更加准确地说明事实的真实性。在制作视听资料时，要注意使其具有能说明事实的特点，附有较完整的文字说明，制作的图像中应有能说明现场情况的标志，以证明取证的地点。在现场检查中，应以最大的可能性去收集与案件有内在关联性的资料，力求从各方面来说明案件的真实情况。

一份好的现场检查笔录以及同时收集的证据，应该能使当时不在现场的人通过查阅案卷即可了解到案情及环保部门作出行政行为的根据和依法做出的处理决定是否正确。

4.2 监测资料

环境执法中的监测资料，是用科学的手段记录环境案件当时的情况，所以监测资料有极重要的证明作用。但是由于环境案件有极强的时空性，因此用来说明现场情况的监测资料也必须有严谨的科学性，以求有准确说明问题的特点，因此作为证据的监测报告应包括下述内容。

所采用的监测方法和取样方法；采样点的说明，应包括采样时间、地点、采样人员、样品固定方法及保存方法等，必要时应有图示；有关计量部门对监测仪器的校验证明和监测人员合格证书；有关监测结果准确性的保证——监测工作的质量控制手段；有关包括原始记录、计算依据等在内的全部监测记录及计算过程的记录。

监测结果之所以能够成为环境行政执法中的有力证据，其准确性和可靠性必须能够得到仲裁机关的认可，否则不能作为证据应用。如果在上述内容中有任何一项不能做到，则监测数据的可信程度将被打上问号，作为证据的真实性也会受到影响。

由此可见，在环境管理的各环节中，包括监测工作的各环节中，要求做到制度化、程序化、法律化。同时也要求环境监测的上级机构对于各监测站的质量传递、质量考核、人员业务培训及质量控制工作等方面进行指导、监督、检查和考核，以期做到作为环境行政执法依据的监测数据经得起审查、验证。诚然，监测结果即使不作为行政诉讼使用，其准确程度亦可反映出监测站的工作质量和业务水平。

在环境监测和执法工作中，上述证据的收集是在日常工作中随时都应该进行的，而且也是在日常工作中必须进行的程序，如果能够注意到这方面证据的收集，环保行政机关在行政诉讼中就可以避免被动。

4.3 勘验笔录

勘验笔录在环保案件中，是用于对污染事故，或对环境造成重大影响的非正常排放等现场事后进行勘验时所作的笔录；它具有极为重要的证明作用。在进行勘验工作时，应注意以下事项，以求全面反映污染状况。

（1）勘验参加人员，应有造成污染单位人员、环保执法人员及特邀的相关专家等。勘验前，应了解污染情况，污染原因，以确定勘验步骤。勘验工作应全面进行，其路线及范围应包括污染源勘验、污染物传播途径勘验及污染受害现场勘验等。

（2）勘验工作应尽量采用科学的方法和手段来进行。一般在勘验工作中要同时进行监测，以查清污染事故发生的原因，确认造成污染事故的污染物质，以及污染损害的范围和程度，为环境行政执法处理污染事故提供依据。因此，在对污染事故监测时应做到了解污染事故发生的全过程和所造成的危害后果，以利于监测人员正确设计监测方案，确定监测对象和范围。环境污染的时间性极强，污染物质进入环境后，易发生迁移、转化、扩散和稀释等变化，只有及时进行监测，才能收集到与污染发生时相近的污染数据和情况，为处理污染事故提供可靠依据。合理布设采样点，开展连续或重复监测，以掌握污染物在不同时间、地点的浓度；条件允许时，还应扩大应监测的项目，以利于多方面查清污染损害原因。

（3）勘验过程中的每一步都应做详细笔录。勘验笔录可以与鉴定结论、视听资料、监测结果等同时使用，以便更确切地反映案件的真实情况。

勘验笔录作为证据是能够客观地说明问题的，但不是所有的案件都有条件进行全面勘验，如当污染规模及范围较小，污染事故发生的时间已较长，搜集现场情况已不具备条件等时，勘验工作就会发生困难。遇到这种情况就应当采取其它措施加以弥补。

4.4 鉴定结论

环境污染案件的因果关系复杂，人们对众多污染物的性质、迁移规律、毒理及累积情况尚不清楚，而且污染危害往往是多因子的复合效应所致，所以在某些特定情况下，应该由权威机关作出鉴定结论。一般说来鉴定结论为污染物的鉴定、污染毒性、污染物致害机理鉴定、污染病因学鉴定、污染损害情况鉴定。

在大多数的环境案件中，较多应用的是污染物鉴定和污染损害情况鉴定。鉴定结论作为环境案件的证据，应注意鉴定单位是否具有权威性；鉴定中所用的样品采样方法和采样点的分布是否符合科学规律等。鉴定结论需经环境行政执法部门或司法机关认定后，方能作为证据使用。

综上所述，在环境监测和执法中，特别是在环境行政争议或环境行政诉讼中，环境监测与执法部门的证据收集和举证责任是不能忽视的关键环节。如果环境行政执法部门在其执法或诉讼过程中没有准确、可靠的监测数据来源，拿不出足以说明执法的依据，或举不出作出行政行为的证据来，那么它在行政诉讼中的败诉就是不可避免的了。因此，环境监测和执法部门不仅应该高度重视证据的收集，更应研究如何采集能说明案情典型性、关键性的证据。同时也使行政执法顺利、及时地进行。这也需要进一步提高各级环境监测和执法人员的业务水平，使执法工作更加科学化和法制化，达到依法治理和管理环境的需要。

5 结语

改革开放以来，我国综合国力显著提高，人民生活水平得到了明显的改善。但作为一个人口众多，幅员辽阔和经济迅速发展的国家，在环境保护与资源开发利用方面仍面临着许多问题和矛盾。如基础工业迅速发展与污染治理滞后的矛盾；乡镇企业发展迅速，但大多数乡镇企业由于技术水平低下，工艺落后，设备简陋，造成环境污染加剧的问题；人口不断增长与耕地逐年减少的矛盾等等［5］。因此，环境保护工作任重道远，从可持续发展的角度出发，环境保护工作是社会发展进程的一个重要组成部分［6］。为了解决环境管理中无法可依的问题，我国以环境立法为环境法制工作的重点，随着环境保护法律体系的逐步形成和完善，加强环境执法，积极地开展环境监测与执法管理，已成为协调环境保护与经济建设、社会发展的关键。在不断的生产、生活中，达到经济效益、社会效益和环境效益的有效统一。

［1］中国环境法制电视教育讲座指导委员会办公室.中国环境法制［M］.北京:国防工业出版社，1994.

［2］洪 浩.环境保护行政处罚实用手册［M］.北京:立信会计出版社，2003.

［3］张志敏.环境违法认定与法律解释全书［M］.北京:中国环境科学出版社，1999.

［4］陈一云.证据学（第四版）［M］.北京:中国人民大学出版社，2010.

［5］孟庆瑜，刘武朝.自然资源法基本问题研究［M］.北京:中国法制出版社出版，2006.

［6］钱 易.环境保护与可持续发展［M］.北京:高等教育出版社，2000.