改革开放以来基层党内民主的实践探索

吴 强

（福建省宁德市委党校 福建福安 355000）

改革开放以来基层党内民主的实践探索

吴 强

（福建省宁德市委党校 福建福安 355000）

改革开放以来我们党在选举制度、党代表大会常任制、党务公开、民主监督及票决制等党内民主制度建设方面进行了卓有成效的实践探索，推进了基层党内民主建设进程。新形势下加强基层党内民主建设必须培养树立“主体意识”，拓宽党员民主参与渠道，健全党内民主制度、改革完善党内监督机制。

党内民主问题是党的建设的一个非常重要的问题，也是大家关注的热点问题。现在有一种舆论认为：似乎我国至今未进行真正意义上党内民主建设，而我国的经济照样快速发展，改革照样取得很大成就。这是一种误解。因为它没有看到这样一个基本事实：十一届三中全会之所以能够提出改革开放的任务，就在于当年的真理标准问题讨论营造了思想解放的氛围和党内民主的氛围。可以说我国的改革开放一开始就是在党内民主的推动下起步的。

一、发展党内民主的思想禁锢

当前谈到发展党内民主的时候，马上有人说稳定压倒一切，免谈，发展党内民主就不稳定了。稳定压倒一切，是在一定的条件下，我们不能把它绝对化。什么是好的执政党，好的执政党有两个职能，一个职能就是进步，第二个职能就是秩序。一个好的执政党应该是推动进步的政党，而不应该仅仅是维护秩序的政党。所以我们不应该把稳定绝对化。历史的经验也充分证明，没有民主的经济繁荣是不可持续的，没有民主制度的大国是不可以成为强国的。改革开放30年我们取得了巨大成就。但我们想一想，30年时间，只要统治者励精图治，不打仗，让人民休养生息，完全可以创造一时的经济繁荣，古代一朝君王在任时就可以创造所谓的盛世。如贞观之治、文锦之治、康乾盛世等。但他们很快就走向衰落。西方国家在战后，东亚四小龙都是用30年左右的时间创造了经济繁荣。世界历史上，有过不少经济繁荣的大国崛起，那些民主制度没有过关的国家，崛起后又趴下了。可见，民主制度没有过关，改革的成就可能毁于一旦。在西方发达国家的历史中，工业化和民主化的发展方向大体是并行的，在德国民主化落后于工业化，国内危机导致德国两次发动世界大战。日本也有相似的情况。托克维尔曾说：行政集权在一定的时代和一定的地区，可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，迎来战争的凯旋。但却无补于一个民族的持久繁荣。因此，我们应该尽早地在时机、条件比较好的时候发展党内民主。

另外就是一谈发展党内民主，马上就有人说中国的国情特殊，基层党员文化素质低，不应“过分强调”民主。甚至有人据此对中国目前推进民主的路径提出质疑，认为推行村民自治是从人口文化素质最低的农村开始搞民主，而不是从文化素质高的人群开始，所以是不科学的、违背规律的。该观点还认为，农村出现家族、宗族势力控制选举，出现贿选等不健康现象，都是违背规律带来的后果。我认为选举、政治参与跟文化素质没有必然关系的。例如，抗日战争和解放战争时期的农民，文盲遍地。但是，正是在这些中国今天看来完全可归入“最低素质”的人群中，中共有声有色地搞起了民主选举。1937年5月，中共制定的《陕甘宁边区选举条例》，充分考虑到大多数选民文化程度不高的情况，规定选举可以采取多种投票方法：识字多的选民用票选法，识字不多的选民用画圈法、划杠法，完全不识字的选民用投豆法等等。美国记者史沫特莱到鄂豫边区访问时曾感叹：“这是比近代英美还要进步的普选！”因此，我们需要明确的是，文化素质不决定该不该搞民主，而只影响民主的水平。高质量的民主，必定以高素质的公民为基础。

二、改革开放以来发展党内民主的实践探索主要表现在以下几个方面

1、选举：我们看到改革开放以来关于党内民主的论述，都是在各地实践基础上提取出来的东西，党内民主在选举上，党员的热情很高，“二推一选”“公推直选”现在走到乡镇这一级，至于什么时候能到县市这一级，现在很难说，这要在实践中不断进行探索。它的亮点有三个：①改进提名方式。四中全会报告指出：“扩大党代表大会代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式。”就是把候选人的提名权交给党员和群众。原来我们习惯做法是组织部门、上级党委提出名单大家来画圈。现在在基层选举中党员可以提候选人，群众也可以提候选人，把对候选人的提名权交给了党员和群众，提名的程序、资格、条件由组织部门和上级党委来定，这就比过去直接提人头要进一步了。现在是不提人头，提条件、提规定、提制度。②考察过程公开。把党组织考察和群众考察结合起来，候选人和群众之间能够更好地进行交流、互动，能够使优秀的人选更好地被组织部门选用。③选举竞争充分。候选人提出来后，在充分竞争基础上，通过选举产生。原来我们的选举是等额选举，实际上这是变相任命，使选举成为一种形式。我们说选举首先是有选择的余地，你等额选举就没有任何选择余地了。所以选举就完全成为一种形式了。后来我们搞了差额选举，但是有些地方搞陪选，陪选实际上是一种变相的，扭曲的做法，党内民主选举应该是一种充分竞争的选举。有一位宪法学家说过：没有差额的选举不是真正的选举，没有竞争的差额不是真正的差额。因此，这种陪选就缺乏竞争，不能真正体现党内民主。十六大以来，我们有意识地避免这种现象的产生，所有候选人都是很优秀的，这就使群众能够在好中选优。

2、完善党代表大会常任制：党代表大会常任制是上世纪五十年代，1956年党的八大修改党章的时候提出来的，当时提出全党实行党代表大会常任制，大家注意，是讲全党实行而不是试行。当时毛主席讲：要在我们国家造成2个国会，一个国会就是人民代表大会，还有一个就是党的国会——党代表大会，每年召开一次代表大会，由党代表提议和决定我们党的重大事情。很可惜后来我们整个国家政治局势的改变，党代表大会常任制就没有能够实行下去。这是1956年提出的，到1988年党的十三大以后，中组部开始重新试行党代表大会常任制，选择了十二个点，从1988年到现在二十多年，十二个点，真正发展的好的就淅江台州市椒江区，其它很多点不了了之，原因是什么？关健在于党代表大会常任制和党委会究竞是什么关系，党内的权力结构的问题没有能够很好地解决。因此，党代表大会常任制怎么去运作，一到实践中就会发生很多问题。除了中组部选的十二个党代表大会常任制试点外，其他地方也做了一些探索，比较有特色的，一个是四川的雅安地区，一个是湖北的罗田。雅安地区的党代表在选举的时候带有一定的竞争性，但这种竞争还不是很激烈的，它的主要特点就在于党代表的整个活动的制度很健全，有20多项制度。罗田的特点在于党代表大会常任制的实践当中充满了竞争。从谁能当代表就开始竞争了，你能不能当党代表决定了你将来也许能不能当县委书记。因为按党章规定党代表大会选举产生领导班子，领导班子中产生县委书记。如果说不能当党代表，那么你就不可能在党代表大会上被选为党的领导班子成员，就不可能当上县委书记。现在我们党的十七届四中全会关于党代表大会常任制的做法主要采纳淅江台洲椒江区的经验。

3、党务公开：我们看到的公示制，如干部任用的公示制度，这已是相对稳定的制度化的体制，党委会公开召开是党务公开的另一个重要内容，四川雅安做法是：常委会议事不决事，全委会公开召开，在召开前半个月向社会公开告示将要，讨论什么问题，然后邀请党员代表、专家代表列席会议，充分听取意见，然后全委会在各方意见之下进行决策。所以这个决策过程是公开的。使得决策更符合民意，更符合实际，在执行时就会获得群众的支持和认同。这是一种很好的做法。但是党务公开也存在一些问题，有些地方借口党务公开，把无关轻重的事情进行公开，而事关重大的问题没有公开，以党内保密的名义不对群众公开。因此出现一种现象，就是小事开大会，大事开小会，特别重要的事不开会，少数人就决定了。这也是党内民主不够健全的体现。

4、监督：扩大党员和群众参与评议干部的范围。四川雅安的做法是，不仅仅是本部门的党员群众可以评议本部门领导干部，其他部门的群众也可以参与评议。他们首先把全县四套领导班子的领导摆在全县干部群众面前进行评议，四套领导班子成员17个人接受1000多个代表的评议。评议的结果在当地报纸进行刊登公开，然后17个领导在电视台根据群众的评议进行自我剖析，这样子就加强了对领导干部的监督力度。一方面领导干部接受群众监督的意识增强，另一方面群众对党和政府的了解也更多了。党群关系就在这种评议中得到进一步改善。

5、票决制：推进党内中高层民主的一种路径选择。党的十七届四中全会《决定》指出：“推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”所谓重大问题：重大决策，重大项目安排和大额资金的使用。所谓重要干部任免：县级党委对科级干部的任免，市级党委对处级干部的任免，省级对厅局级干部的任免当属重要干部的任免。对重大项目和大额资金的界定，应以占地方财政支出比例多少作为判定批准。从十七大以来主要是发挥全委会决策的作用，采用的是完善党内领导集体决策的机制，这种做法有利于党内的政治稳定，改变的是权力结构的性质，就是决定问题的时候，大家一票来说话，根据少数服从多数，进行票决制，以组织决策取代个人决策。但是票决制也需要各方面制度来配套，比如党委会上，书记和委员的地位能不能真正做到平等，如果作不到，那么这种票决制也流行形式。

以上是我们讲的党内民主探索的一些主要经验，我们看到的这些做法，实质是对党内关系的调整。发展党内民主是党内关系的深刻调整，是针对革命战争时期军事化的民主集中制和执政时期受到行政影响的不正常党内关系的深刻调整，确立党员的主体地位，发挥党员的主体作用。

三、新形势下加强基层党内民主建设的几点建议

当前,发展党内民主主要有三重考虑。首先,发展党内民主是提高党内自身建设的内在需求。面对党员的民主意识日益增强，参与党内事务的热情空前高涨，要防止和克服“不想民主”、“不敢民主”的思想障碍，切实增强推进党内民主的紧迫性和责任感。其次,发展党内民主是实现民主执政的必然诉求。随着经济体制改革所带来社会问题日益凸显，执政党的权威性遭到公众质疑，政党合法性在一定程度上受到冲击。加强党内民主有利于对党内集权和缺乏监督的现象进行制约。再次,发展党内民主是顺应世界民主化浪潮的客观要求。面对三次民主化浪潮汹涌澎湃、跌宕起伏的全球化背景，着眼于中国民主发展的曲折历程和具体实际，顺应这一趋势，积极作为，借鉴国外一些政党的有价值的做法和经验，扎实推进党内民主建设。新形势下加强党内民主建设要着重做好以下几个方面的工作：

1、培养树立“主体意识”，提升党员民主参与能力。党内民主意识是党内民主的思想基础。党员有了良好的主人意识和民主参与意识，党内民主制度化建设才能做到合理和科学，各项民主制度也才能真正落到实处。一是加强到对党员的民主权利意识教育。要通过县、乡、村三级党校、专业培训班和电化教育网络等方式，加大对党内民主的基本理论宣传和教育，培养党员的民主意识，提高党员的民主修养，保障党员的民主权利，积极探索和实践党内民主。二是狠抓党员领导干部的民主作风建设。要使党员领导干部切实做到尊重普通党员的民主权利，防止嘴上讲民主、行动上压制民主，或者搞形式主义的假民主的现象。要继续深化党员领导干部“周末便民直通车”和挂点责任制度，深入一线倾听来自基层的批评意见。三是营造党内浓厚的民主生活氛围。要大力开展党内生活，根据各级党组织的自身建设情况，开展各种主题实践活动，通过调动党员主体的创造性与主动性，形成积极参与党内事务，培育党员的权利意识和民主观念，自觉尊重和维护党员民主权利的氛围。

2、拓宽党员民主参与渠道，推动发展党内民主落实。发展党内民主需要有畅通的民主渠道，否则，即使党员具有民主意识和民主要求也无法找到适当的途径予以表达，也就无法推动党内民主。一是全面推行党务公开。要在村务、政务公开的基础上，全面推行党务公开,凡是与党员切身利益密切相关的党务工作都要在党内进行公开，如建立党务公示牌、开通党建网，开设党务热线等，努力增加党的工作和党内事务的开放度和透明度，让党员充分享受党内的民主参与、决策、管理、监督等权利。二是推行党员民主听证。在推行党务公开基础上，由下而上，层层推行党员民主听证会制度，凡属党组织工作中的重大问题、涉及党员切身利益的问题，决策前必须召开党员或党员代表参加的民主听证会，由大家进行充分论证之后，讨论决策，如在村级实行新农村建设监理会制度，定期对新农村建设情况进行听证、质询。三是巩固党代表大会常任制成果。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的形式，通过建立党代表信息员制度，充分发挥党代表参政议政和监督行政的作用；启用向基层代表发放专用信封，实行基层代表信件快递；推行社情民意日记；发放《党代表意见建议卡》，建立党代表意见落实反馈台帐；落实“三联”机制，即县委常委联系基层党委、基层党委委员联系党代表、党代表联系群众，进一步拓宽党代表参与党内事务的渠道，加快推进党内民主步伐。

党的建设；党内民主；实践探索