晋察冀边区的无冕“宪法”——《双十纲领》

王建府

（河北省博物馆 河北石家庄 050011）

晋察冀边区的无冕“宪法”
——《双十纲领》

王建府

（河北省博物馆 河北石家庄 050011）

晋察冀边区是我国抗日战争时期重要的抗日根据地之一。为扩大抗日民族统一战线，争取抗日战争的最后胜利，晋察冀边区政府总结抗战经验，根据边区实际情况，于1940年8月颁布了《双十纲领》作为施政指南，极大地推动了晋察冀边区的社会变革和社会进步，为赢得抗战的全面胜利发挥了积极作用。

晋察冀；边区；宪法；双十纲领

晋察冀边区是我国抗日战争时期重要的抗日根据地之一，被毛泽东主席誉为“敌后模范的抗日根据地”，也是我国新民主主义制度最早实施的地区之一。在河北省文物保护中心珍藏有一件抗日战争时期晋察冀边区政府发行的重要文献——《中共中央北方分局关于晋察冀边区目前施政纲领》（《双十纲领》）。该纲领为毛边纸印刷，64开，纸页为8开纸对折而成，竖排，油印，线订，长13厘米，宽9.7厘米，共38页，是由河北易县白涧公社板城村赵永贵捐献的。该文献作为晋察冀边区政府的施政指南，极大地推动了晋察冀边区的社会变革和社会进步，为赢得抗战的全面胜利发挥了积极作用。

1940年，时值抗战爆发三周年，围绕巩固和发展晋察冀边区，更好地贯彻《抗日救国十大纲领》，扩大抗日民族统一战线，争取抗日战争的最后胜利，由彭真、聂荣臻同志亲自主持，按照党的方针政策，总结过去三年抗战经验，根据情况的发展，制定了《中共中央北方分局关于晋察冀边区目前施政纲领》，由于这个纲领共有20条，所以边区人民又称它为《双十纲领》。它的颁布是晋察冀边区政府在民族矛盾、阶级矛盾十分复杂的敌后特殊条件下所进行的执政实践的有益探索，极大地推动了晋察冀边区的社会变革和社会进步，为赢得抗战的全面胜利发挥了积极作用。

在晋察冀边区不断发展壮大的时候，1938年冬至1940年春，国民党发动了第一次反共高潮，同时诡称准备实行宪政，并召开国民代表大会，以欺骗人民。晋察冀边区政府抓住国民党要实行宪政的欺骗宣传，于1940年2月23日，由聂荣臻、彭真、宋邵文、刘澜涛等24人发起组织了“晋察冀边区各界宪政促进会”，随后在边区开展了轰轰烈烈的民主宪政运动。为加强民主政权建设，进一步确定边区的施政纲领，根据毛泽东的新民主主义理论和晋察冀边区的实际情况，经过长期酝酿，征求意见和进行修改，经中央批准后，于1940年8月13日正式公布了《双十纲领》。为保证《双十纲领》的贯彻实施，中共北方分局在1940年9月上旬召开了扩大会议。参加会议的有边区党、政、军、民各部门的负责人。会议根据中共中央的指示精神，讨论了巩固与扩大边区统一战线，巩固与建设边区根据地的具体方针政策问题，检查了过去工作中存在的缺点和错误倾向，统一了思想，为进一步实施《双十纲领》做好了各方面的准备。会后，各机关、部队、学校、群众、团体的党团组织直至农村支部，按照会议提出的要求，在边区掀起了声势浩大的学习、宣传、贯彻《双十纲领》的群众运动。经过一系列的学习和宣传，《双十纲领》在边区做到了家喻户晓，深入人心，真正成了全边区党政军民的共同行动纲领。

《双十纲领》科学地总结了边区坚持敌后抗战的经验，正确地规定了最适合抗战需要的新民主主义的政治、军事、经济、文化教育等各方面的方针和政策。具体情况如下：

在政治上，第一至四条规定，必须坚持国共合作，团结抗战。对一切破坏团结抗战，破坏边区的特务和汉奸，按照边区政府的法令予以惩处；摧毁敌伪政权，没收日本帝国主义的财产，充作对日战费；拥护边区人民子弟兵，充分保障其给养和经常满员；瓦解敌伪军，争取伪军反正，宽待敌军俘虏；实行全民武装自卫，广泛武装人民，开展游击战，动员群众参加子弟兵。

在政权建设上，第五至六条规定，健全各级民意机关及政府机构。在政府机关和民意机构中，共产党占工作人员总数的三分之一，其他抗日党派及无党派人士占三分之二。一切抗日人民有言论、集会、结社、出版、信仰及居住自由，没有政府法令及法定手续，任何机关、团体或个人均不得加以逮捕、禁闭、游街及任何侮辱人格、名誉之行为，以保障人权。

在经济政策上，第七至十条规定，保障一切抗日人民的财产所有权。人民除按政府规定缴纳统一的累进税及对外贸易出入口税外，任何机关、团体不得以任何名目勒索或罚款；实行减租减息，缴租缴息；肃清境内敌伪货币，巩固边币，健全银行机构，活跃边区金融；发展农业，积极垦荒，防止新荒，保护并繁殖牲畜，改良种子、肥料、农具等农业技术；发展军事工业及公营矿业和手工业，奖励合作社与私人工业，争取工业品自给自足；发展林业、牧业及家庭副业，发展商业，保护境内正当贸易之自由，严格管理对外贸易，取缔奸商。

在社会福利政策方面，第十一条、十三条、十四条、和十六条规定，切实救灾治水，救灾济民；改善公共卫生，预防疾病流行；保护妇女、儿童的社会权益；男女婚姻自主；优待抗日军人家属，抚恤烈士遗属和因公致伤、致残人员。

在文化教育方面，第十八条、十九条规定在提高国民文化水准及民族觉悟的目标下，实行普及的免费教育，建立并健全学校教育；优待科学家及专门学者开展民众识字运动和文化娱乐活动；抚慰沦陷区流亡学生，分配一切抗日知识分子以适合工作；提高小学教员的业务水平和生活待遇。

《双十纲领》第二十条还规定了边区各民族应相互尊重生活、风俗及宗教习惯，在平等基础上亲密关系，团结抗战，在民主选举中优待回、蒙、满、藏族同胞等等。

纵观中华人民共和国的立法制度，皆发轫于中国共产党领导建立的人民民主的革命根据地和解放区的政权建设过程中。《双十纲领》的制定和颁布是从晋察冀边区具体实际出发，是中国共产党关于新民主主义革命纲领和理论在华北敌后历史条件下的创新，“是中央抗日民族统一战线的方针与抗日救国十大纲领的地方化与具体化”[1]。它既反映了广大抗日民众的意志和愿望，又体现了敌后特殊条件下我党依法执政的基本原则，虽然没有“宪法”之名，但它成为晋察冀边区其它基本法律制定的具有根本法性质的纲领和执政指南。它不仅使边区政权建设有了科学的具体的行动纲领，而且使晋察冀边区“成为全国最模范、最进步的民主抗日地区”，“全国总反攻的前进阵地”。[2]并初步显示了我党在晋察冀边区民族矛盾、阶级矛盾十分复杂的敌后特殊条件下敌后科学执政的能力。

《双十纲领》不仅是边区的宪法和具体的行动纲领，它的颁布和实施，保证了边区“能成为全国最模范、最进步的抗日民主地区”，成为全国“总反攻的前线阵地”[3]而且，是一面公开树立的旗帜，它把抗战与整个新民主主义革命直接联系起来，“全国各地，特别是敌后方其他各抗日根据地，在政治、经济、军事、文化设施计划上，都以它为最好的参考和借镜”[4]因此，极大地扩大了抗日民主政权的执政基础，使边区军政民形成了一个坚不可摧的战斗整体，“大大推动着全国团结抗战进步和民主化的进程。”[5]

[1][2]彭真：《关于我们的目前施政纲领》，晋察冀日报社选（1937—1948），第133页、134页—137页。

[3]《新华中报》1940年10月3日社论《中共晋察冀边委的施政纲领》

[4]同上

[5]《晋察冀边区抗日民主政治发展上的重大事件》载《解放》杂志，第117期

王建府，（1981—），男，汉族，本科。