法国反腐： 从丑闻旋涡中脱身

■ 李俊峰

法国反腐： 从丑闻旋涡中脱身

■ 李俊峰

20世纪六七十年代，西方国家迎来了全面发展的“黄金时代”，作为欧洲世界的“领头羊”之一，法国的经济、社会、人文也呈现令人可喜的发展景象。不过，伴随着经济的飞速发展，法国社会的权力腐败、黑金政治也进入了“高发期”。到了80年代，法国形形色色的政坛丑闻甚至成为“社会主旋律”，有西方评论甚至不无揶揄地嘲讽“埃菲尔铁塔太过于高大，以至于整个法国都处在阴暗之中”。1995年，法国巴黎的一项民意调查表明，几乎三分之二法国人认为大多数法国官员有腐败行为，绝大多数人不相信政治是一种正直的职业。

这段时期，法国暴露无遗的种种与腐败牵连的问题是错综复杂的，既有思想原因、经济原因，也有政治原因、体制原因。当法国政府和民众开始意识到腐败已经成为“全民公害”，使法国整个社会经济因之受到巨大的损害，法国开始痛定思痛，将反腐作为行政策略的重中之重，从各个层面着手进行反腐倡廉，日渐形成了以预防腐败为主的反腐败机制，逐渐迎来了比较清廉的新气象。目前，法国政府的廉政指数世界排名位居20至24之间，尽管在欧洲国家尚属中等，但对于多数法国民众而言，却已经有了“共和体制二度胜利”式的感叹。

笔者认为，法国之所以能够迅速从全民式的“政坛丑闻旋涡”中脱身，其重要的原因就在于法国形成了较为行之有效的反腐败机制，遵循预防为主、惩治为辅的原则，既有严格的自查和外部监督机制，又有严厉的法律制裁措施，使反腐工作卓有成效。

教育为网，让反腐“入心、入脑”

教育是从根本上预防腐败的一个重要途径。在法国，通过教育预防贪腐主要通过以下两种途径进行。

一是对公务员进行职业道德教育。由于国家公职人员是贪污腐败的主体之一，因此，法国预防腐败教育的主要对象是国家公务员。利用公务员的岗前培训和在岗培训，对公务员队伍整体进行职业道德、操守和行为规范教育，以培养公务员正确的职业理念，提高工作操守，执行公务员特有的行为规范。法国对公务员的反腐教育主要分为两种情况，即积极教育和消极教育。所谓消极教育，是指在公务员上岗之前就对他们进行专门的反腐败教育，让他们充分了解腐败的表现形式、危险情况、防腐败措施及刑法、行政机构法和劳动法中规定的腐败后果等，使其认识到腐败行为会给自己带来的不利后果，借此让公务员树立一种普遍有效的行为准则，以便他们在任何怀疑有腐败的事件中做出适当的反应。所谓积极教育，主要是从正面引导公务员行为，要求每一位公务员对最高道德原则的忠诚和对国家的忠诚高于对个人、团体或政府部门的忠诚，拥护法国的宪法、法律和有法律效力的规章，尽力履行职责等。

二是在全社会范围内对公民进行反腐败宣传教育。鉴于法国缺乏全民范围的、普及性的反腐败教育，法国积极通过各种教育行动改变“公众对腐败行为不敏感”、持一种“事不关己的冷漠态度”、不能形成强大的社会舆论压力的状况，进行大范围、大规模的反腐败普遍教育活动。法国将反腐教育面扩大到一般行政管理人员、企业管理人员、大学生，甚至中小学生等，在中学即开设反贪污课程，使青少年认识到腐败的严重社会危害性。广泛的教育活动使法国的反腐败活动深入人心，全民的反腐败意识有了明显的提高，为每个公务人员事先打防范腐败的预防针，提高了防止腐败意识侵袭的免疫力，强化了反腐败的思想基础，全社会预防腐败的工作收到了较好的效果。

法律为绳，让反腐“看得见、触不得”

在实际工作中，财产来源往往成为查获官员职务犯罪的先导。如法国国际合作部长克里斯蒂昂·努西，利用组织筹备在布隆迪召开的第12届法非首脑会议，非法贪污或挪用至少700万法郎巨款的案件，就是通过对其财产来源的怀疑查获的。这一案件引发了严重的政治危机，此案被披露后，立即在法国左右派之间引起了激烈的政治斗争，掀起了一场长达两年，来势凶猛的倒社会党运动，矛头直指密特朗总统。直至1988年，密特朗总统在大选中勉强再次获胜，这场风波才逐渐平息。为了类似事件不再发生，1988年法国出台了《政治家生活资金透明度法》，对公务人员财产申报做了较为具体的规定，法国政府意在通过此法来遏制公务人员中存在的腐败行为。

1995年法国修订的《政治生活资金透明法》，扩大了财产申报的主体，规定上到总统、下至镇长，必须对自己的财产进行公报、接受监督。目前，法国实行财产申报的大约有6000人次，申报的内容包括房屋、有价证券、人寿保险、存款、存折、现金等11大类。同时，该法规定财产申报是政治人物任职或成为候选人的先决条件，并有严格的时限要求。目前，法国有财产申报义务人员的申报率为100%。自1995年以来，因涉嫌财产来源不明而被调查的有10次，被查处的涉案人员有5人，其中3人被判刑，最高刑期是3年。1993年制订的《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》（即《反贪法》）是法国法制反腐的“主力军”。其主要内容是对最容易滋生腐败现象的一些行业和部门（如房地产业、公共服务业、公共市场、国际贸易、城市建设等）活动的透明度作出规定，宣布建立以预防腐败为使命的专门机构“预防贪污腐败中心”，并对该中心的任务做出详细规定（后文详述）。1990年的《限制选举经费法》和1995年《政治生活资助法》及修正案，则对政党活动经费进行了明确的立法规范。前一部法律对法人向政党和议员候选人的捐赠做出了严格限制；后一部则进一步规定彻底禁止法人向候选人捐赠，包括以低于市场价提供优惠的间接赠与。2007年，法国国民议会再度通过一项反腐法案，制裁那些有贪腐行为的公务员，情节严重者将被判处5至10年监禁和7.5万至15万欧元的罚款。

除此以外，法国《刑法典》、民法中的《劳动法典》、《公务员总法》等对各种被动和主动贪污腐败犯罪也都有相关规定。为防止公务员腐败，法国的处理特别重视以完善的制度、机制来管理财权，充分发挥财政、税务、银行等职能机构对财政的监督作用，注重监督的全过程、独立性。法国对公共工程也制定了严格的管理规则，要求重大工程必须成立专门的监督委员会，重大事项必须由委员会讨论决定，实行决策权和执行权分离；并鼓励企业之间相互监督，鼓励行贿企业揭发受贿企业，对揭发者可以减刑，并对企业腐败行为给予相应处罚。

机制为盾，让反贪“防范有力、预防有形”

法国政府和法学界都认为，对腐败行为的惩罚是一种事后处罚，从本体意义上来说，腐败是一种恶，而刑罚也是一种恶，即刑罚运用得越多，社会恶的总量就在增加，从整个社会来说，并不是一个良性有序的社会。因此法国将“预防为主、铲除犯罪根源”作为反腐败工作的思想，并据此成立了一系列机制化运作单位。可以说，法国在这方面的工作，即便在全世界而言都有值得借鉴之处。

1993年，法国成立了全球唯一的“全国预防贪污腐败中心”，该中心聚集了政府、政务、司法、税收、海关、军队等各界顶尖人才，其任务是通过媒体报道、个人揭发、司法部门案例和研究机构的研究等途径，收集政府和经济部门中有关贪污腐败的信息，分析腐败案件的类型，总结反腐败经验，研究利用新科技手段进行行贿受赔、查处贪污腐败的可能性并及时发现新的腐败形式，并且向有贪污迹象的企业和个人发出警告，同时向政府部门提供咨询，进行国际交流、吸取国外经验和意见等。为保证该中心具有充分的独立性，其全体成员四年更换一次，隶属于法国司法部，由法国总理直接领导。中心每年向总理和司法部长提交一份年度报告，其内容主要是就可能出现腐败特别是最容易滋生腐败的部门（如公共卫生、交通、能源、教育部门等）进行分析，并提出预防性建议和制裁措施。中心的另一项职能是定期组织对国家机关、公私企业的监督人员进行培训，中心通过向相关部门提供咨询的方式，在一些部门出现腐败预兆时，可以就涉及的相关法律情况向中心咨询，但中心仅限于提供咨询，而不参与司法诉讼程序，一旦启动司法诉讼程序，中心就会自动退出。

法国对腐败的界定比较宽泛，企业的雇员利用工作之便谋利、侵害企业的利益也称之为腐败，而法国为数众多的国有企业自然也被视为反腐的重点目标。为此，法国专门建立起了针对国有企业的“国家稽查特派员制度”。法国向国有企业派出的“国家稽查特派员”，一般是在经济财政部门工作多年、具有丰富管理经验的资深官员。目的是在保证国企的自主权、使之在激烈的市场竞争中高效运作的同时，兼顾国家对国有资产的监督，防止国有资产流失。为确保特派员的公正无私，主要从从政多年的高级公务员中选拔，以确保他们在工作中从国家利益的大局出发；特派员所拿的薪金是公务员中最高的，以保证他们不贪外财；另外，大多数特派员都行将退休，因此出于保持晚节，也会较少贪图私利。

除了“预防贪污腐败中心”等以国家行为出现的机构外，法国还有多个官方和民间的预防职务犯罪的机构，如审计监督：法国的审计机构隶属于司法机构，有专门的审计法院，公正、独立地进行审计，任何部门、任何人都无权干预审计法院的审计。法国的新闻媒体也是一支很有力的监督力量，法国前外交部长迪马国因从出售武器中收受巨额贿赂，这一被称为法国最大的政治腐败案就是首先由媒体披露的，随着案件的深入，一大批官员因腐败落马。这些官方和民间组织、舆论都被纳入预防贪污腐败体系，有力地推动了反腐败工作的开展。

严惩为剑，让贪腐“触之则伤、动之则损”

法国反腐败机制的一个重要特点就是，在强调公务员的严格管理、薪酬保障的基础上，强调综合治理和权力的互相制约，注重对腐败行为的惩治力度。

法国将建立健全公务员适度的薪酬福利保障机制视为遏制公务员腐败的必要条件，并据此建立起了优厚的薪酬福利待遇。法国公务员的工资收入和福利待遇总体上居于社会中上水平，最低月薪为2100欧元。司局级公务员的月薪为8000欧元至11000欧元。行政法院的常务副院长是法国的第一公务员，其工资也是全法国最高的，其月薪为1.2万欧元。此外，法国公务员还可以享受众多的假期和完善的医疗保障。政府还向学校校长、医院院长、大区领导、议员等提供公务住房，向一般公务员提供廉租房等福利待遇。

但这一切都是建立在公务员自身“清廉”的基础之上，一旦在权力腐败问题上出了问题，面对的将是严厉的惩罚。严肃执法是法国的一个特点。法国虽没有专门的监察部门，但每个部委内部都有监察机构，都属于总理领导。每个部门的监察专员由总理任命，在部长的领导下进行工作，其工作经费由国家按专项经费预算到部门。因此司法、监察部门在办案调查中，具有独立办案的调查权，不会受到任何行政的干扰。

特别值得一提的是，法国除了加大司法监督力度之外，还采取了一项专门针对内阁成员的规定，即这些人一旦受到司法指控，无论最终调查结果如何，也无论最终是否被判定有罪，都必须立即辞去自己所担任的职务，接受司法调查。根据法国“无罪推定”的法律原则，接受审查并不意味着犯罪。但是一名政府高官受到司法调查，往往成为公众关注的焦点，也容易成为党派之间互相争斗的把柄，从而在政坛沦为“边缘人物”。其中引人注目的是1990年查获的法国尼斯市市长梅德森漏报收入案以及1990年法国城市部长贝尔纳·塔皮侵吞公司财产案。1982年，塔皮与乔治·特朗尚合股经营日本视听系统公司，进口日本东芝通用电子器材。1985年，日本视听系统公司决定将批发权转让给东芝财团新开办的法国东芝公司。塔皮在合同上假报专卖金额为180万法郎，从中背着合伙人特朗尚侵吞了日本人支付的1300万法郎。由于直接利益受到侵害，特朗尚先后于1982年、1990年多次向议会提出指控，最终迫于巨大的社会舆论压力，贝雷戈尔总理不得不召见塔皮追究此事，塔皮最后退出内阁，受到制裁，成为法国政坛的负面形象代表人物。

法国的反腐败措施给了我们很大的启示，即反腐败是一项系统工程，必须通过机制的建设，治标又治本。尽管中国不能完全照搬西方的政治制度，清除腐败要结合中国的国情，但我们仍然相信，民主、法治与现代制度是反腐败的关键所在。当前，必须在坚持党的领导、依法治国和人民民主的统一的前提下，深入贯彻落实“标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的战略方针，努力开创中国特色的反腐倡廉新路。