中国东西扶贫协作的政策背景及效果分析

●李 勇

东西扶贫协作政策是指改革开放以来党和国家动员组织东部经济较发达省 (区)市对西部欠发达地区或部门提供经济援助和技术人才援助，目的是促进贫困地区发展和贫困人口脱贫致富的一种扶贫政策，是改革开放以来党中央、国务院依据邓小平关于共同富裕理论所制定的一项重大战略决策和扶贫政策。在其独特的历史背景下，东西扶贫协作政策的实施取得巨大的扶贫成就。本文从开展东西扶贫协作的背景入手，试图对东西扶贫协作的政策演变及成效进行简要梳理，并对其做出分析。

一、东西扶贫协作的政策背景

1.开展东西扶贫协作，动员全社会力量对口帮扶少数民族地区和贫困地区的社会经济发展，是逐步缩小东西部地区发展差距，实现共同富裕的必然要求。

加快西部地区发展，消除贫困现象，是社会主义本质的必然要求。早在1992年邓小平同志在南巡讲话时强调:社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，消灭剥削、消除两极分化，最终达到共同富裕。正是在这一思想的指导下，党和国家始终将实现“共同富裕”作为促进我国区域经济社会发展的基本理念和价值目标。上世纪80年代，邓小平提出了“两个大局”的思想，指出“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时候沿海也要服从这个大局。”[1](P277、278)在1992年南巡讲话中，邓小平十分具体地指出:“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样的:一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展起来的地区，最终达到共同富裕。”[2](P373－374)江泽民也反复强调，“坚持和完善按劳分配为主体的多种分配方式，允许一部分地区一部分人先富起来，带动和帮助后富，逐步走向共同富裕”。[3](P17)

2.开展东西扶贫协作，促进西部欠发达地区及少数民族地区经济社会的全面发展是全面建设小康社会，实现国家现代化的重要组成部分。

由于历史和现实等因素的影响，我国西部地区和少数民族地区经济社会发展极为缓慢，贫困问题十分严峻。据统计，1994年国家确定592个扶贫开发重点县中，绝大部分是分布在中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和山区。全国348个少数民族地区县和非民族地区少数民族自治县中有257个被列为国家重点扶持贫困县，占43.4%。[4]这些地区的贫困人口分布有着显著的地理集中性，同时贫困所带来的负外部效应日益显著，一旦缓解或解决中西部和少数民族地区的贫困问题，对于缓解民族、社会矛盾以及缩小我国区域经济发展差距有重大作用。因而加强东西扶贫协作，积极扶持民族地区和贫困地区经济发展，是党和国家作出的重大战略决策。中共中央反复强调贫困地区与少数民族地区全面发展的重要性，指出:“加快民族地区经济文化事业的发展，对于巩固边防，增强民族团结，维护社会稳定和国家统一，促进全国经济发展都有重大意义。”[5](P1395)

3.开展东西扶贫协作，有利于促进东西部资源优势互补，有利于在全国范围内实现扶贫资源的有效整合及合理配置，从而更好地有效地解决贫困问题。

我国经济发展与资源分布极不均衡，论经济实力、技术力量，东南沿海地区占优势，论自然资源，则是西部欠发达地区占优势，在发展上各自呈现出不同的特征。因此，东南沿海地区与西部欠发达地区在资金、技术、人才、资源和管理经验等方面具有很大的互补性。通过开展东西部之间的扶贫协作，使东部的资金、技术、人才、经济信息、经济管理知识和经验等向西部移动，与西部极其丰富的土地、自然资源及其初级产品、劳动力相结合，提高整个生产要素的总产出，取得较高的经济效益，从而解决西部地区的贫困问题。这既有利于西部地区发展，也有利于东部地区发展。

二、东西扶贫协作政策的历史演变及其特点

1.东西扶贫协作的历史演变及成效

为了更好地解决区域性贫困，缓解区域间差距，实现区域经济协调发展，1994年3月国务院颁布实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，从此我国的扶贫开发工作进入了攻坚阶段。“为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标”，该计划要求:国家“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。”[6]为了有效地完成这一战略目标，通过借鉴对口支援少数民族发展的有效经验，党和国家广泛动员社会力量对口帮扶贫困地区的发展，将对口支援政策在扶贫领域发展深化。在计划中明确要求:“北京、天津、上海等大城市和广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较发达的省，都要对口帮扶西部的一两个贫困省、区发展经济”。[7]东西扶贫协作政策开始酝酿。

1995年9月，中共中央十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标的建议》中专门提出了缩小东西部差距的措施，其中就有沿海发达地区对口帮扶中西部的10个省区的规定。其中，天津市帮扶甘肃省，上海帮扶云南省，江苏帮扶陕西省，浙江帮扶四川省，山东帮扶新疆，北京市帮扶内蒙古自治区，辽宁省帮扶青海省，福建省帮扶宁夏回族自治区，广东省帮扶广西省，大连、青岛、深圳、宁波四个计划单列市共同帮扶贵州省。至此，东西扶贫协作政策已然有了雏形。

1996年5月，在广泛征求有关部门和省市意见的基础上，国务院扶贫开发领导小组在北京召开了“全国扶贫协作工作会议”，这次会议作出了相应的对口帮扶安排。同年7月6日，国务院办公厅转发了国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，对扶贫协作的意义、形式、任务、要求等作了具体部署，确定由北京与内蒙古，天津与甘肃，上海与云南，广东与广西，浙江与四川，山东与新疆，辽宁与青海，福建与宁夏，大连、青岛、深圳、宁波与贵州，开展扶贫协作。

1996年9月，在中央扶贫工作会议上，江泽民同志指出:“东部地区和中西部地区的发展差距在不断扩大。这种趋势发展下去，不仅不利于资源优化配置和生产力合理布局，而且不利于社会稳定和国家振兴”，但我们也应该看到“发达地区有较多优势，贫困地区也有自己的优势，通过对口帮扶，可以做到东西互助，优势互补”。同时，江泽民同志认为，“发达地区对口支援贫困地区，是动员全社会力量扶贫的重要举措”，也是“逐步缩小东西部发展差距、促进区域经济协调发展的一项战略性举措”。[8](P550、556)同年10月在《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中，党中央进一步强调和部署了此项工作，确定沿海发达省市对口支援西部贫困省区的具体安排:北京帮内蒙古，天津帮甘肃，上海帮云南，广东帮广西，江苏帮陕西，浙江帮四川，山东帮新疆，辽宁帮青海，福建帮宁夏，深圳、青岛、大连、宁波帮贵州。扶持西藏和支援三峡的工作，按照中央原有的安排，继续执行。同时要求:“对口帮扶的任务要落实到县，协作要落实到企业和项目。组织富裕县和贫困县结成对子，进行经济合作，开展干部交流。动员富裕县的企业到西部贫困县去，利用人才、技术、信息、市场、管理、资金等各种优势，在互利互惠的基础上与贫困县共同开发当地资源。省一级对口帮扶的双方，要做好协调组织工作”。[9]至此，东西扶贫协作在全国23个省、区、市正式启动并蓬勃开展。

东西扶贫协作政策实施三年来，经过帮扶双方的共同努力，工作进展顺利，取得了巨大的成就。据不完全统计，“九五”期间东部13个省市政府和社会各界累计捐款、捐物折款近21.4亿元，双方签订项目协议5745个，协议投资280多亿元，实现投资40多亿元，从贫困地区输出劳动力51.7万人。此外，东西部地区在干部交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜饮水困难等方面也开展了协作。1995至1999年，各地先后有4.6万名干部到贫困县、村挂职扶贫，直接投入资金和物资折合人民币达87.62亿元;帮助引进各类扶持资金103亿元，实施扶贫项目2万余个，帮助引进技术人才1.3万余名，引进技术近7000项。[10]

2.东西扶贫协作的特点分析

东西扶贫协作的具体帮扶方式有以下四种:①无偿捐赠资金主要用于贫困地区的教育、卫生和其他基础设施建设;②捐赠生产和生活等急需物资，支持贫困地区农户的农业生产和救济困难户的日常生活;③开展经济技术协作，主要做法是利用东部发达地区的资金、技术、管理、市场和西部欠发达地区的资源及廉价劳动力进行合作生产与经营;④加强东西部地区的人员交流，发达地区派技术人员和志愿者到贫困地区提供服务，而西部贫困省区市则派遣行政和技术干部到东部地区接受培训和挂职锻炼，同时积极组织和输送劳动力到发达地区就业。[11](P117)前两种帮扶方式主要是以扶贫为主，后两种帮扶方式则主要是开发与协作。

对东西扶贫协作政策进行横向与纵向的分析，可以得出四个极为显著的特点:①东西扶贫协作是扶贫、开发与协作的有机统一。帮助贫困地区脱贫是扶贫协作的主要目标和价值追求，借助东部的资金、技术等优势，通过多方面的协作、开发，充分利用贫困地区的资源和区域比较优势，加快当地的经济社会发展;②扶贫协作内容多样化。扶贫协作的内容从单一的资金和物质的援助扩大到开办实业，以经济的发展促扶贫;干部、人才交流已经从互派党政干部扩大到了组织经营管理等各类人才的流动;劳务合作已经从简单地组织贫困地区到发达地区务工，发展到了包括技能培训在内的劳务合作，甚至还有发达地区到贫困地区务工的逆向劳务输出。③扶贫协作领域是全方位的。开展经济合作，促进西部地区经济的发展，是扶贫协作的主体和基础。通过经济协作、互惠互利、彼此双赢，为扶贫协作的健康发展注入了内在的活力，与此同时，双方的合作领域不断扩大，从经济合作发展到了科技、教育、卫生等各个领域。④扶贫协作的主体是多元化的，是政府与社会的有机结合。扶贫协作既是政府行为，也是社会行为，政府的组织领导作用尤为重要。扶贫协作中，各地积极探索和创新适合本地区的扶贫方式，如珠海市把扶贫协作作为在全市范围形成良好道德风尚的措施来抓，组织实施“五个一万”工程，即一万名干部帮扶一万户特困户，一万名学生帮扶一万名特困生，一万名青年捐赠三万本书籍，一万户居民捐赠十万件衣物，帮助培训一万名拥有一定技能的劳动者。东部地区组织干部、企业家、志愿者等各类团体到西部贫困地区实地考察，激发他们到贫困地区扶贫济困、开发建设的热情，进一步壮大了扶贫协作的力量。

三、东西扶贫协作存在的问题和发展方向

虽然东西扶贫协作政策在“八七扶贫攻坚”时期取得了一定的成就，但是，由于东西扶贫协作是一项新的扶贫政策，没有可资借鉴的经验，这一时期的东西扶贫协作政策在实施过程中难免存在一些不足，主要表现为以下几个方面:

首先，东西扶贫协作这种行政命令下的无偿帮扶，是在国家宏观政策安排下促成的一对一的扶贫帮困方式，容易出现“拉郎配”现象，导致扶贫协作工作的被动性、无制度性以及机构设置的非常设性。被动性主要是指扶贫协作双方并非是自主自愿，同时双方的地位也不平等。发达地区是被动地服从中央指令完成相关的扶贫任务;贫困地区则是被动地接受发达地区的技术和资金援助，这些技术和资源未能得到充分有效的利用。无制度性主要是因为东西扶贫协作实施以来，国家只是以行政命令对扶贫协作进行了配对安排，并没有出台一部指导和规范东西扶贫协作的法规性文件。对口扶贫的实施完全靠中央政府的简单指令和合作双方的自觉自愿，没有一套规范的办法和体系，会使合作扶贫陷入自由散漫的泥潭，或迷失方向，或停步不前。与此同时，虽然东西扶贫协作由国务院牵头，并且成立了专门的东西扶贫协作办公室，各级地方政府相应以扶贫办为主要负责部门，履行协作扶贫的衔接与管理职能。但这种机构是临时性的，没有在法律上取得认可和保障。因此在职责的履行上具有很大的随意性。

其次，扶贫攻坚时期的东西扶贫协作主要是以扶贫为主的协作，发达地区对贫困地区的援助，可以快速的使受援省份的贫困状况得到极大的缓解，可以说是受援省份是该政策的最大受益者，但是由于这种扶贫协作内容的特殊性，使得合作收益对于优势方表现得比较微弱，而且这种微弱收益还不是短时间就能彰显出来。所以，经济发达地区与贫困地区开展合作的愿望并不强烈，只是当做政治任务来完成。

再次，贫困地区由于经济基础差、思想保守、劳动者素质低下等一系列因素导致东西合作的基础很薄弱。发达地区和较发达地区经过多年的改革开放和市场经济的磨练，己经能够掌握市场动态，参与市场竞争了，而贫困地区还得躲在国家的政策佑护之下，享受兄弟地区的照顾与施舍。随着市场经济体制在全国范围逐步确定和完善，市场在资源配置中的基础作用明显增强。但同时，贫困地区技术、管理、信息等方面在市场竞争中的相对劣势也将充分显现，贫困地区资金严重不足，技术水平很低，经济结构不尽合理，群众参与市场困难更大。

我们在已取得成绩的基础上，进一步提高认识，针对不足，采取切实有力措施，不断加大东西扶贫协作力度、扩大协作规模、拓宽合作领域、创新扶贫机制，推进东西扶贫协作上一个新台阶，为我国的扶贫工作作出应有的贡献。主要思路有以下几个方面:

第一、深化对东西扶贫协作政策的认识。东西扶贫协作是党中央、国务院根据邓小平共同富裕和“两个大局”伟大构想以及从全面建设小康社会的大局所做出的战略决策，是贯彻实施科学发展观的具体实践。各级党委、政府、各部门要不断深化对这项工作的认识，牢固树立大局意识，将扶贫协作作为政治使命，认真对待，扎实做好。同时，要结合本省以及结对省份的实际情况，因地制宜开展工作。

第二、加强东西扶贫协作的立法协调工作。法律制度的协调性是法治必要保障。目前，我国关于扶贫协作的法律制度体系内部存在较为严重的不协调性，它严重地制约着我国对口支援和经济技术协作政策实施。所以，建立协调一致的对口支援和经济技术协作法律制度不仅是我国社会主义法治建设的紧迫任务，更是我国扶贫工作中亟需解决的问题。

第三、建立市场化的跨地区企业协作机制是调动发达地区企业积极性，推进东部、中部和西部民族地区之间企业经济技术协作重要措施。在这种机制中，东部、中部与西部地区的政府应该充分发挥积极的引导作用，进一步加强政府间交流，构筑“政府搭台，企业唱戏”的平台，进一步加强本省在外企业联合会的组建，构筑企业合作平台。但政府不能越俎代庖，这项活动的主体应当是东、中部地区的企业中介组织。只有如此，才能切实体现这种协作机制的市场化特征。东、中部地区与西部民族地区的这些市场中介应当积极参与其中，在充分考虑东、中部地区和西部民族地区优势互补的前提下，建立起若干个地区广泛的经济技术协作区，以实现企业之间的跨地区联合、扩张和生产要素跨地区流动。

第四、加强贫困地区的基础设施建设，提高贫困人口自我脱贫能力。首先，要打破传统的地域观念、内陆意识和小农经济的生产方式，提高劳动者素质。其次，要利用发达地区已经打开的对外开放渠道，“借船出海”、“借地生财”、“借脑出思路”。再次，要充分利用国家和发达省市的资金、技术援助，提高本地区的软硬件实力，彻底摆脱贫困的帽子。

[1]邓小平.邓小平文选 (第三卷)[M].人民出版社，1993.

[2]邓小平.邓小平文选 (第三卷)[M].人民出版社，1993.

[3]江泽民.江泽民文选 (第二卷)[M].人民出版社，2006.

[4]中国的农村扶贫开发[N].人民日报，2001－10－16.

[5]中共中央文献研究室编.十三大以来重要文献选编(中)[M].1992.

[6]国家八七扶贫攻坚计划 (摘要)[N].人民日报，1994－5－19.

[7]国家八七扶贫攻坚计划 (摘要)[N].人民日报，1994－5－19.

[8]江泽民.江泽民文选 (第一卷)[M].人民出版社，2006.

[9]中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定[R].1996－10－23.

[10]国务院新闻办公室.中国的农村扶贫开发[N].人民日报，2001－10－16.

[11]张磊.中国扶贫开发政策演变 (1949－2005)[M].中国财政经济出版社，2007.