我国食品安全监管的现状分析及对策探讨

◎熊宇 贾靖（四川师范大学法学院，四川 成都 610066）

我国食品安全监管的现状分析及对策探讨

◎熊宇 贾靖（四川师范大学法学院，四川 成都 610066）

食品安全靠市场机制无法得以根本解决，必须依靠国家食品安全监管权力才能得到保障。每一起食品安全事件的背后都存在监管滞后或监管不力的问题，食品安全问题其实是市场失灵和监管失灵的共同结果。我国食品安全监管有必要从构建独立监管机构、公共治理模式和行政问责机制等方面予以完善。

食品安全；食品监管；应对策略；问责机制

人类进入工业化社会以来，食品安全问题越来越成为困扰人们的重大问题。从表面看来，每一起食品安全事件都是因为食品生产经营者的违规或者违法行为所致，但究其根源，食品安全事件的背后都存在着监管不力的问题。因此，有必要从我国食品安全监管的现状分析入手，提出完善我国食品安全监管制度的若干对策。

一、我国食品安全监管的现状分析

对食品安全的重视在我国具有相当悠久的历史。新中国成立以后，我国党和政府历来重视食品安全监管，尤其是2009年《中华人民共和国食品安全法》的颁布，开启了食品安全监管工作的新纪元。但毋庸讳言，我国食品安全事件仍层出不穷，食品安全监管现状不容乐观，存在以下问题。

（一）食品安全监管领导协调机构缺乏权威性

我国食品安全监管采用分段监管模式，这种模式易导致监管信息沟通不力、执法协调不够、监管衔接不到位、监管盲区频现等问题。为了弥补分段监管模式的不足，我国《食品安全法》第四条规定，国务院设立食品安全委员会，但该法并未确定其具体工作职责，只是授权国务院规定。而国务院在2009年7月8日通过的《中华人民共和国食品安全法实施条例》中却并未规定食品安全委员会的职责，这使得《食品安全法》的这一亮点黯然失色。2010年2月6日，国务院下发设立食品安全委员会的通知，明确食品安全委员会由三位副总理任主任、副主任，委员则包括负主要监管职责的7位正部级领导，职能定位为高层次议事协调机构，主要行使分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任等职责。从人员组成来看，食品安全委员会规格相当高，足见国家对食品安全工作的重视。但从全国食品安全监管领导协调机构的职能配置而言，其权威性和执行力却有待加强。首先，食品安全委员会定位于议事协调机构，而不是强有力的执行机构，这对于解决我国现阶段食品安全分段监管模式所存在的信息沟通不力、执法协调不够、监管衔接不到位、监管盲区频现等问题难以起到真正的作用。其次，从人员构成来看，难以对食品安全监管起到高效有序的领导协调作用。食品安全委员会成员包括副总理和各部部长，前者协助总理在全国范围内行使行政领导职责，后者在各部的职能范围内承担行政领导职责，均身负重任，行政事务繁忙。客观而论，就算把以上组成成员协调起来开个会都很难，然后再由食品安全委员会出面组织协调各自为政的食品安全监管部门，其实效性令人担忧。第三，食品安全委员会的工作缺乏程序性的规定。行政监管权力的运行如果没有程序性的规定，很难落到实处，其后果不是滥用职权就是怠于行使职权。就食品安全委员会的情形看来，因缺乏工作程序的规定而怠于行使职权的可能性更大。对此，日本食品安全委员会的工作议事规则即工作程序可作良好的借鉴。比如该议事规则规定，委员会由委员长召集，委员会每周开会一次，除此例会外，可在必要时临时召集。委员会每次开会的预定时间和地点等均为公开。委员会在委员长和三名以上委员出席时，方可召开会议、作出决议；会议原则上公开举行；委员会的议事，经出席者过半数同意决定，可否人数相同时，由委员长决定等等。[1]由于我国食品安全委员会在职责定位、人员组成、工作程序等几方面均不完善，所以从《食品安全法》颁布实施以来，监管实践中很难看见食品安全委员会的身影，其作为食品安全监管领导协调机构的权威性、执行力明显不足。

（二）食品安全监管模式较为单一

在我国从计划经济转型为社会主义市场经济的过程中，政府行政权力的推动起着重要作用。而市场机制因固有的缺陷，无法解决环境污染、贫富分化、社会保险、食品安全等社会问题，客观上要求政府行政权力的介入。其中的食品安全问题，不仅关系到人民群众的生命健康权，还关系到社会的安宁、政权的稳定，更离不开行政权力的规制。于是，在食品安全监管领域，我国形成了以行政权力为主导的行政性监管模式。行政性监管模式是指政府通过立法、执法、司法和法律监督等法律和行政管理手段来对食品安全进行规制的机制和体制、模式，主要通过制定行政规制体制、颁布规制法律、法规和执行法律法规并对食品安全违法行为进行处罚和制裁。[2]但这种单一的行政性监管模式存在明显的弊病。首先，单一的行政性监管很难涵盖整个食品链。国务院新闻办公室2007年8月17日发表的《中国的食品质量安全状况》白皮书表明：2006年至2007年上半年，中国政府共对7880家企业的11104批次食品进行了国家监督抽查。2006年，工商部门在食品安全专项整治中，检查重点食品市场1.6万个，检查食品经营主体1040万户次。然而，据了解，我国共有食品生产加工企业44.8万家，其中规模在10人以上的企业为6.9万家，10人以下小企业小作坊35.3万家。截至2006年年底，全国共有食品经营企业34.58万家，个体工商户253.94万家。[3]试比较以上两组数据，很容易得出结论：单一的行政性监管模式从时间到空间上都留有很大的监管真空，很难做到食品安全的无缝隙监管。其次，单一的行政性监管模式还受到信息不对称的严重约束。在食品安全行政性监管模式下，政府行政权力要达到监管预期目标，必须获知完整的信息。由于食品市场的分散化，有关食品安全信息同样分散，分析汇总这些信息难度极大。受监管的食品生产经营者还可利用自己的优势操纵信息制造障碍，比如选择性地提交信息，把监管引向他们的陷阱；或者将大量的信息推给规制机构，使其难以掌握信息所反映的真实情况；甚至通过技术性处理提供相反的信息等，最终导致信息不对称，限制了政府行政权力对食品安全监管的效率。再次，单一的行政监管模式下，监管者容易受被监管者俘获。规制俘获理论认为，对于社会中的每一个被监管的行业来说，政府既是一种潜在的资源，也是一种潜在的威胁。为了利用政府的监管资源，消弭政府的监管威胁，从而获得最大利益，被监管者会想方设法以利益诱导掌握政府监管资源的监管者。而部分监管人员为了谋取私利，乐于被利益诱导。然后行使食品安全监管权时践踏法律和人民群众的利益，为各种伪劣食品生产经营行为大开绿灯。甚至在发生食品安全问题时，还会欺上瞒下帮助被监管者逃脱法律的制裁。最终导致监管权力的异化，食品安全市场失范，食品安全事件层出不穷。

（三）食品安全监管社会监督机制有待完善

实践证明，食品安全监管仅仅靠政府行政监管权力为主导远远不够，应该大力发动行业协会、自治组织和社会公众积极参与，通过完善食品安全监管社会监督机制来实现监管目的。《食品安全法》尽管对公众的知情权和监督权作了规定，但远远不能达到构建完善的社会监督机制的要求。首先，我国还缺乏有效的食品安全监管信息披露制度，公众的知情权难以得到保障。阳光、公开、透明是建立完善的食品安全监管社会监督机制的前提。《食品安全法》第10条对此作了规定，任何组织或者个人有权向有关部门了解食品安全信息。按照该条款的规定，公众有权知晓在政府行政监管权力运行中所获取的食品安全信息，也有权知晓政府行政监管权力的运行状况。公众作为知情权的权利主体，其义务主体就是政府相关食品安全监管机构，公众知情权的满足要求建立有效的食品安全监管信息披露制度。对此，《食品安全法》却只字未提，使得公众知情权缺乏制度性保障，形同虚设。其次，缺乏社会监督机制的程序性规定。没有程序性权利的保障，实体性权利无法真正得以享有。尽管我国《食品安全法》第10条作了明文规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权对食品安全监督管理工作提出意见和建议。但其中的举报、建议权的行使没有程序性的规定，更像是纸面上的权利。法条中涉及的举报权针对食品生产经营中的行为做出，而我国食品安全监管是分段监管制，公众在发现违法的食品生产经营行为后，面临的现实困境是该向哪个监管机构举报？这显然不是一个普通公民所能解决的问题。而批评建议权的针对对象是掌握食品安全监管权力的监管机构及其工作人员，《食品安全法》没有明确规定对食品安全工作进行指导监督的主体机构，由此造成对监管机构监督的空泛化与虚置化，使对监管机构的监督难以落到实处。[4]所以公众批评建议权行使的效果并不理想。第三，食品安全监管社会监督机制缺乏第三部门组织的参与。第三部门组织是指以供给准公共产品为主要取向,不以盈利为主要目标,不具有强制性,实行自愿和自治式运作,独立于政府主体和私人主体之外的组织机构。它具有以下特征：准公共性、非强制性、独立性、专业性和民间性。[5]实践中主要包括食品中介组织、行业协会、自治组织等。第三部门组织参与社会监督机制具有降低执行成本、降低交易成本、降低规制制度均衡成本等优势，这在西方发达国家，均取得了很好的效果。然而在我国，第三部门组织还没有得到应有的重视，现有的行业协会运行并不规范，没能充分发挥食品安全社会监督功能。

二、健全我国食品安全监管的对策探讨

（一）构建强有力的食品安全独立监管机构

我国的食品安全监管模式与美国类似，都是属于“分段监管为主”“品种监管为辅”的模式。由于食品安全监管要涵盖从“农田到餐桌”的每一环节，包括农业生产环节、食品加工环节以及食品流通环节等，这种分段监管模式从食品安全本身的特性出发，本着客观的态度来对待食品安全监管工作，有其科学性。由此，我国食品安全监管涉及到农业、卫生、环保、工商、质检等诸多部门。这种多头监管模式的好处在于职责明确、监管范围清楚、专业性较强；不利之处在于职能重复、信息沟通和协调工作滞后，容易产生权力的积极冲突或者消极冲突。因此，建立独立的监管部门来集中行使监管权力成为发展的趋势。如美国政府1998年成立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。[6]通过几年的运行效果证明，美国“总统食品安全管理委员会”对于协调各监管部门的工作，克服分段监管的不足起到了较好作用，美国很少发生较大的食品安全事件。对于我国怎么解决现阶段食品安全分段监管的弊端，有学者提出了两种改革方案：多机构联合监管模式下的改革和独立监管模式。第一种方案就是建立直属于国务院的食品安全委员会，领导、协调全国的食品安全监管并统一制定食品安全监管的政策和食品标准体系。[7]我国《食品安全法》的颁布，规定在国务院设立食品安全委员会，意味着我国采用了多机构联合监管模式下的改革方式。由于食品安全委员会在地方各级政府暂无对口部门予以衔接，通过一年多的实践证明，该委员会在食品安全监管中尚未起到突出的作用。因分段监管而出现的监管不力和监管盲区仍然存在，在2010年就先后发生了地沟油、一滴香、植物奶油、硫磺姜、毒豇豆、假冒五常香米等严重食品安全事件，对人民的生命健康权造成严重危害。因此，组建强有力的食品安全独立监管机构刻不容缓。首先，从组织机构模式来说，食品安全独立监管机构可隶属于国务院食品安全委员会，实行垂直领导，按照行政区划层层设立。其组成人员由省级食品安全独立监管机构统一招考，经费来源由中央财政支持，类似于现在国税、海关等国务院垂直领导机构的设置。中央垂直领导的主要目的是防止食品安全监管中出现地方保护主义，打破各地可能存在的监管者与被监管者间的利益共同体。其次，食品安全独立监管机构的主要职责是食品安全预防应急；提出食品安全监管的重大政策措施；统一领导协调各食品安全管理部门的监管工作；对各级政府和各个食品安全管理部门的监管工作予以监督；督促安全管理监管信息披露制度的落实等。再次，为了保障食品安全独立监管机构的权威性，应授予其对于本级人民政府和各食品安全管理部门的一票否决权。一旦被否决，相关部门领导人承担相应行政责任。这种食品安全独立监管机构的设置，在统一领导协调各部门共同执法，克服各部门行使职权的积极和消极冲突，形成强有力的监管机制的同时，保留了各部门现有的权力配置，没有涉及现存的利益格局，在实践中具有很大的可行性。

（二）建立食品安全监管的公共治理模式

在公域之治的进程中，国家行政权力经历了几个演进阶段。一是夜警国家阶段。资本主义国家普遍奉行自由放任的自由经济政策，奉行管得最少的政府就是管得最好的政府的原则。政府的职能就是“守夜人”，只限于国防、治安、收税和邮政等方面。随着经济的发展，市场机制出现失灵，社会矛盾日趋尖锐，政府应对行政管理事务日益复杂，行政权力急剧扩张，行政国家出现。二是国家管理阶段。为了弥补市场机制的不足，罗斯福新政采用了凯恩斯的政府干预理论，大规模干预社会经济生活，标志着国家管理阶段的来临。国家管理模式是以国家为唯一管理主体，以封闭性和单向度为基本特征。[8]国家管理阶段，行政机构日益庞大，行政管理人员急剧增加，形成了高度集权化的典型官僚制体制，产生了政府失灵。三是公共治理阶段。政府一元为主的公共管理模式开始转向由政府主导多方参与的多元公共治理模式。就治理主体而言，该模式主张不仅包括国家，还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中应各展其长、各得其所。进入公共治理阶段以后，国家不能凭借一元制的行政权力来管理社会，而应广泛接纳其他公权力主体如行业协会、自治团体来参与国家治理。在食品安全监管领域，传统以行政监管权为主导的监管模式逐渐转变为社会性监管模式，从而成为食品安全监管的公共治理模式的标志。所谓社会性监管，主要是指行业协会等公共组织和消费者个人的监管，即政府以外的社会监管。[9]社会性监管的重点在于打破行政权力独家监管，实现食品安全监管的社会参与机制，扩大食品安全监管的覆盖面。而社会性监管的主体是特定的第三部门。这里的第三部门是指以供给准公共产品为主要取向，不以盈利为主要目标，不具有强制性,实行自愿和自治式运作，独立于政府主体和私人主体之外的民间组织机构。[10]其具有准公共性、非强制性、独立性、专业性等特征。食品安全监管第三部门主要包括：食品安全标准的制定机构，食品安全的检测机构以及风险评估机构、信用评估机构、信息收集、分析、披露机构等。但第三部门在我国法律定位尚不明确，《食品安全法》以食品行业协会和社会团体指代第三部门，没有授予它们任何协助监管的权力，反倒将其作为被监管的对象。实践中，第三部门远未得到重视，还处于起步阶段。为此，应通过立法措施，培育第三部门参与监管，实现社会性监管的转变，从而建立食品安全监管的公共治理模式。首先，应修订《社会团体登记管理条例》。第三部门就其性质而言属于社会团体，通过立法对其予以完善包含两个层面的内容，一是完善整个社团立法。现阶段我国对于公民的结社权通过《宪法》和《社会团体登记管理条例》予以保障，但对于成立社团的程序要求过于严格，明显具有计划经济的痕迹。比如，《社会团体登记管理条例》第九条规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备，这就是典型的审批前置程序。但是实践中很多第三部门根本无法确立业务主管单位，即便有业务主管单位也难以得到审查同意。由于是一个内置审批程序，在行政法上也无法得到救济。因此，通过立法确立第三部门的法律定位必先修订《社会团体登记管理条例》，简化设立社会团体的程序。其次，通过立法授予第三部门食品安全监管职权。食品安全监管中很多监管行为属于行政事实行为，如食品安全标准的制定和食品安全的检测、风险评估、信用评估、信息收集、分析、披露等等。这些行为需要较高的专业技能，并不具有强制性，也不会直接影响相对人的利益，完全可以由第三部门来实施。所以通过立法来明确了第三部门的法律定位，建立食品安全监管的公共治理模式，不仅可以节约行政资源，还有利于监管工作的开展。

（三）打造食品安全监管行政问责机制

打造责任制政府是“依法治国”方略的必然要求。所谓责任政府包含两层意思，一是从间接民主制的角度来理解。如在《布莱克法律辞典》中，对责任政府的解释是：“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。”[11]这个定义主要是指，公民通过行使选举权选出民意代表，然后由民意代表组成代议制机关，再由代议制机关产生政府。政府必须向代议机关负责，其实质是向人民负责。二是从行政法治的角度来理解。行政法治是行政法的一项基本原则，主要包含依法行政、职权法定、控制自由裁量权、权责一致等内容，其中责权一致是构建责任政府的基础。责权一致是指政府的行政权力来源于人民的授权，政府一旦获得授权，一方面就具有了管理社会的行政权力，另一方面这种权力必须为民而用。如果政府滥用权力，违背了人民授权的宗旨，或者以不作为的方式怠于行使职权，就应当承担法律责任。落实到食品安全监管责任追究制度的构建上来，应当从以下两个方面作出着手。首先，明确食品安全监管机构的职责。主要包括依法监管的责任、规范食品安全标准的责任、进行风险监测评估的责任、推进信息公开的责任、安全教育宣传的责任、积极受理消费者举报的责任、对不法食品厂商进行查处的责任、依法接受社会各界监督的责任等。明确食品安全监管的责任，不仅有利于食品安全监管部门积极履行职责，还有利于社会各界对食品安全监管工作的督促、监督。其次，构建食品安全监管责任追究制度。我国《食品安全法》的出台，已经明确了食品安全监管责任追究制的举措。《食品安全法》第九十五条规定，县级以上地方人民政府和各食品安全监管部门在食品安全监督管理中未履行职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。《食品安全法》已经引入了食品安全监管责任追究制和引咎辞职制，较好地促进了整个食品安全监管工作的顺利开展，但存在两个明显的问题影响其实施后果，一是由什么机构来追究这些失职行为，二是在监管职责重复交叉的时候和产生消极冲突导致监管盲区的时候，怎么实施追究责任制度。因此，为了进一步贯彻落实《食品安全法》规定的食品安全监管责任追究制度，有必要设立强有力的食品安全独立监管机构。否则，法律上的食品安全监管责任追究制度规定得再完善，也只是纸上谈兵。

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熊宇，四川师范大学法学院讲师;贾靖，四川师范大学法学院教师。

D922.16

A

1008-9187-（2011）03-0058-05

陈学明