司法监督的新思考——以司法监督员制度为视角<br/>

司法监督的新思考——以司法监督员制度为视角

2011-08-15肖云涛周中举

重庆与世界 2011年17期

肖云涛,周中举

(1.重庆市永川区人民法院,重庆 402160;2.四川省社会科学院法学研究所,成都 610072)

党中央 2006年下发的《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确指出要突出司法透明,强化司法监督。《人民法院第二个五年改革纲要》和《人民法院第三个五年改革纲要》中均明确规定了要改革和完善人民法院内部监督与接受外部制约与监督的制度。司法监督员制度①实践中,法院聘请的监督员称谓不一,鉴于监督员是对法院的审判、执行行为进行监督,加之司法监督员这一名称运用比较广泛,因此使用“司法监督员”这一称谓来进行表述。另外,人民法院聘请的司法监督员与人民检察院聘请的人民监督员在监督对象、监督方式、监督内容等方面具有明显的区别。正是人民法院在这一背景下探索接受外部监督与制约的一项重要举措。作为一项符合党中央和最高司法机关司法改革方向的新制度,尽管各级法院在实践中进行了积极探索,由于无现成经验可供借鉴,监督员制度呈现各行其是的非规范状态,②例如:最高人民法院、北京市高级人民法院聘请的特邀监督员,河南省、四川省高级人民法院的廉政监督员,江西省高级人民法院、重庆第五中级人民法院的司法监督员等。如何在实践中探索,在探索中发展,在发展中完善司法监督员制度显得尤为必要。

一、司法监督员制度的正当性基础

司法监督员制度在实际运行中存在着许多内在的悖论或局限性,如监督关系错位、定位不明确,其运作也因法院内部和人民群众的不同认识不尽如人意,理论界对其存在的正当性颇有微词。制度的合理性取决于社会的需求和现实的可能性,鉴于司法监督员制度在司法实践中的现实功能,这一制度有其存在的必要性及合理性。

(一)理论基础

1.政治学基础。政治学原理告诉我们,如果代表人民行使国家权力的公务人员与作为国家权力所有者的人民之间进行一定程度的分离无限制扩大,将导致国家权力不依人民意志而依少数公务人员的意志和情绪运作。因而,必须仰仗于一系列具体的操作性机制和环节的协调动作,以有效的监督制约机制,防止权力的任性、专横和腐败[1]318。法国启蒙思想家孟德斯鸠也曾说过:“一切拥有权力的人都有滥用权力为自己谋求私利的倾向。”司法权和其他任何国家权力一样,乃是一把双刃剑。正确行使,就能够发挥其定纷止争的作用实现法律的公平正义目标。相反,就可能出现负面的影响。因为掌握司法权的法官同样具有人性弱点,法官在行使审判、执行权时也可能存在权力滥用的问题,甚至在有的时候,“较之于直接的和公开的立法进攻来说,那种悄然挖掘自由精神之根基的司法篡权更加危险”[2]242。防止这种危险的一个有效保障就是强化司法监督,司法监督员制度通过代表民意的监督员以特定方式参与司法活动,对司法活动进行监督,符合权力制衡原理,有助于遏止法官的恣意和滥权,减少司法腐败,理应成为司法监督系统工程中的一个重要项目。

2.宪法学基础。司法监督在本质上属于司法民主的范畴,而司法民主又是现代法治社会对司法制度建构和运作的一种正当性要求和原则,司法权的行使应该受到人民的制约,司法活动应该有民众代表的参与,司法的运作应该受到人民的评价,司法人员应该受到人民的监督。我国《宪法》规定,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。《法官法》中,也有司法必须接受民主监督的内容。

(二)现实依据

1.实现制衡,促进公正审判。当前,人民法院在依法行使审判、执行权的时候,客观上确实受到了某些体制因素的影响。司法监督员制度的实施在一定程度上能够分散或减轻人民法院承受的外部压力。从司法监督员来说,其来源于人民群众,故而具有相对超脱的身份。从人民法院的角度看,司法监督员往往具有人大代表、政协委员身份或是社会知名人士,司法监督员参与重大复杂、敏感案件的审判执行活动,各种来自外界的干预干扰也很难再直接作用于审判过程。同时,司法监督员亲自参与审判、执行活动,随时搜集关于司法的社情民意,法官在审判、执行中不得不更为谨慎地依法办事,司法不公、执行不力的发生几率必将降低。

2.维护稳定,促进社会和谐。司法监督员的作用不仅仅在于监督功能,实践中其所承载的功能已经超出“监督”本身。当前,我国正处于社会转型的关键时期,旧的体制趋于解体而新体制尚未完全形成,社会深层矛盾逐渐暴露,利益格局面临重大调整,改革的难度增大,社会的稳定性显著降低,各种不稳定现象越来越多[3]。在司法过程中,老百姓一方面对法官的非规范行为痛恨有加,希望国家采取强有力的手段加以整治;另一方面,佘祥林案、赵作海案等典型案件的相继披露,让公众对司法机关(当然包括审判机关)滥用权力、侵犯公民合法权益的行为也保持着高度警惕,从而希望司法权力受到应有的限制。然而,倘若群众对司法的愿望或不满无法充分表达,积累到一定程度便会爆发进而造成社会震荡,影响社会稳定。面对这种现实,探索建立一种机制,抑制与消解司法领域中可能出现的各种不稳定因素,成为当前迫切需要研究解决的课题。从国外的民主经验来看,国家和人民之间往往有一个缓冲地带,陪审团制度就是这样一个精巧装置,成为缓和人民运动的临时团体和机构。这种装置介于人民和政府之间,成为权力和权利之间不偏不倚的仲裁者[4]240。在人民法院行使审判、执行权的时候,由司法监督员介入监督,对于消解群众对司法的不满情绪具有重要的意义。在实践中也发现,只要司法监督员介入了的案件,当事人对审判结果表示接受,对客观上的“执行难”现象予以了最大限度的理解,由原来对法官的猜疑、抵触逐渐变得信任和认同。

3.沟通民意,维护司法公信。现代社会对司法赋予了极高的期待,民众对于司法的利用也在不断增加,但是司法的实际运行却并不令人满意,司法腐败、司法不公和执行不力等现象在传播媒介和民众的“从众心理”影响下,成为社会共同关注、批评最多的问题。面对这些问题,社会对于通过各种监督机制、特别是外部监督对司法机关、司法人员和司法活动进行严格的监督制约显示出高度的认同和积极性[4]。通过聘请司法监督员参与监督活动,一方面将社情民意向法院反映,促使法院采取措施改进工作方式和作风,另一方面,司法监督员通过参与一系列的监督活动,了解法院工作,将隐藏在冰冷的技术性规范背后的法与情,以及裁判所依据的法律规则或程序与民间的正义观之间的差别进行澄清或解释,民众将逐步树立现代法治观念,正确认识程序本身的严格性与平等性,当事人自身的责任和诉讼风险等,最终达到对司法的正确认识。

综上所述,司法监督员制度既符合权力制衡原则,又契合了民众对司法进行监督的意愿。但值得一提的是,由于对司法监督员的监督行为缺少规范的制度和程序保障,在承认其积极作用的同时,必须谨防司法监督员制度被滥用,导致对司法正常运行机制的破坏。

二、司法监督员制度的法律定位

1.司法监督员的监督属于权利监督的范畴。权利监督与权力监督两者的主要区别在于:其一,权利监督是一种监督权利,其不仅存在于法律条文规定中,“法无禁止即权利”也是普遍公认的准则;而权力则是授予性的,“法无规定即禁止”,没有立法的明确规定,任何机关、团体、组织或个人不得行使[5]。其二,权利监督不具有直接的支配力,而权力监督则表现出明显的国家强制效力,包括实体上和程序上的效力。根据我国《立法法》的相关规定,司法制度是属于国家层面立法保留的事项,只能由全国人大及其常委会制定的法律加以规定。就司法监督员制度来说,其应属于国家司法制度的范畴。如果将各地法院实践中的司法监督员制度确定为一种具有制度刚性的监督机制,则涉嫌僭越国家立法权。因此,实践中运行的司法监督员制度只能定位为权利监督。

尽管如此,从监督的实效角度来看,通常来说具备一定法律效力的制度性监督,其功能才能得以切实发挥。同时,要实现司法监督员制度的应有功能,也需要一定的制度刚性方能建立起一片民众与国家之间的缓冲地带。因此,司法监督员制度,应当走往权力监督的方向。

2.司法监督员的监督行为属于社会监督。司法监督,是指对于司法机关、司法行为和裁判结果的监督,又可分为法律监督和社会监督。其中前者基于法律的明确规定,如检察院抗诉、人大基于法定职权对司法机关及其活动的监督,后者则是法定程序之外的监督,如党政、纪检、社会团体、新闻媒体,以及公众监督等社会监督机制。实践中运行起来的司法监督员制度,在我国现行法中没有对此作出规定,属于一种自发形成的法定程序外的社会监督方式。

3.司法监督员的监督行为兼具外部监督和内部监督的双重属性。当前,我们的监督体系应该说是严密的,但是客观上还存在着“上级监督太远,下级监督太险,同级监督太难,组织监督太短,法律监督太晚”的尴尬局面。司法监督员来源于法院外部且多数是人大代表、政协委员等民意代表,①司法监督员多数是人大代表、政协委员,似乎与人大代表、政协委员本身具有的监督权形成了一种叠加,不利于司法监督员制度发挥作用。其实,两种监督存在明显区别。人大代表、政协委员本身的监督权主要以《监督法》等法律规定为依据严格按程序采取听取工作报告、参与法律法规实施情况的检查和特定问题检查、质询、询问等方式对法院监督。邀请司法监督员参与对审判执行活动的监督,往往是人民法院内部的自觉行为,对于司法监督员所提出的批评、建议和意见高度重视,往往是由分管某项工作的副院长进行调查核实并责成相关部门及个人及时整改,并将整改情况反馈给司法监督员,对司法监督员参与监督的行为也乐于接受。司法监督员的监督与人大代表、政协委员相比,监督方式更灵活,监督程序有更多的选择。另外司法监督员制度的监督与法院内部的纪检监察部门的监督相比,具有身份相对独立,便于监督的优势。可见,这种制度安排既有利于实现司法民主,也能够使外部监督转化为一种内部制约,相比其他监督更近、更硬、更及时、更有效。以永川区人民法院为例,自 2007年 7月设立司法监督员制度至今,案件上诉率、当事人的服判息诉率、对法官的信访投诉率均呈现逐年下降的趋势,法官的结案数、执行到位金额等呈现大幅上升的局面,法官的公正意识、程序意识、效率意识得到进一步提高,法官的司法作风明显转变。当然,出现这种良好状况肯定是多方面因素合力作用的结果,但司法监督员的监督功不可没。

三、司法监督员运行机制建构

监督途径多元并不能完全使司法不公的现象得以减少和遏制,相反,不规范的监督行为本身对司法的干预甚至已经成为司法不公正的重要因素之一,以监督为名对案件审判执行进行干预作用力更大。如果一种权力可以轻易地干预司法活动和程序,就很容易使其成为掌权者的一种得心应手的利器,而权力的寻租和腐败机会也就可能由此产生[4]。因此,必须对司法监督员的实践运行从制度上加以规范。

(一)监督体制

纵观司法监督员运行实践,司法监督员的选任通常有两种方式。一种由人民法院聘请,并颁发聘书。另一种则由基层组织推荐,经人大常委会任命。按照监督的基本原理,司法监督员应保持一定的独立性,对司法监督员选任与组织管理工作不适合由作为被监督者的人民法院来承担,但由人大常委会进行任命又缺乏法律的明确规定。实践中,基于司法监督员多数来源于人大代表、政协委员考虑,其组织形式可考虑“挂靠”于被监督人民法院所在地的同级人大,但二者不存在隶属关系。

进而,司法监督员的选任、培训、日常组织运作均可交由人大常委会负责选举事务的专门部门来具体实施。选任司法监督员的性质不能认定为法律意义上的“任命”,而只是对司法监督员身份的一种确认。司法监督员向人大常委会负责选举事务的专门部门报告工作,应认真履行司法监督员的监督职责,积极参加各项监督活动,客观、真实地反映情况并提出意见、建议,不得利用司法监督员的身份过问与本人及其亲属或所在单位有利害关系的案件,不得泄露审判秘密。如果司法监督员违反相关规定或因特殊原因不适合继续从事监督工作,其身份由人大常委会负责选举事务的专门机构予以解除。司法监督员的培训工作由人大负责统一组织,并会同人民法院共同实施。

通过监督体制的外部化处理,一方面使得人民监督员的监督更具有公信力和权威性,另一方面也可保障监督组织的独立性,更好地行使监督权。另外,由人大对司法监督员进行组织管理,可将相关经费纳入同级财政预算,有利于解决监督工作中产生的必需经费问题。

(二)选任

1.选任资格。从司法监督员制度的法理基础及运行实践看,之所以在司法活动中引入司法监督员的参与,一方面是为了充分发挥司法监督员联系法院与群众的桥梁和纽带作用,在向法院反映社情民意的同时广泛宣传法律和法院各项工作,增进群众对法院工作的理解,营造良好的司法环境;另一方面是为了对不规范的审判、执行行为进行监督。从西方的民主实践来看,以契约自由、理性主义为基本特征的市民阶层的存在,成为推动与实践民主的社会基础。与西方的民主制度不同,我国受社会经济体制、经济发展水平、传统文化积淀、民众受教育程度等因素的影响,并不存在一个庞大的、受过良好教育并具有独立思维能力的市民阶层,为社会生活立法,为公共事业的管理提出意见,对未来的公共生活作出计划和安排。这就决定了我国的民主(包括司法民主)只能走渐进式改革的道路。因此,为使体现司法民主的司法监督员制度发挥其应有的功能,在现阶段可以先行从同级人大代表和政协委员中进行选任,同时逐步从社会中增选具有公平正义感、德高望重、群众公认的各界人士作为司法监督员。为保证监督的针对性和实效性,应在司法监督员组成人员中吸纳一定比例具有法律教育或工作背景的人员或所涉案件专业领域的人员。

2.选任方式和任期。在司法监督员选任方式上,实践中有两种做法。一种方式是从一定地域范围内的选民中随机抽选,如北京市高级人民法院施行在北京市各界人民群众中聘任司法监督员。另一种方式主张以司法监督员自荐为主,推荐为辅。受制于现阶段我国国情,目前采用从一定地域范围内的选民中随机抽选的选任方式并不现实,可以通过以司法监督员自荐为主,有关单位推荐为辅,经过人大常委会负责选举的部门经过审查并对其监督员身份进行确认,然后形成司法监督员备选库。实行具体的监督任务,需要集体一致行动的,可以在司法监督员备选库中随机抽取奇数名人员组成司法监督员小组介入监督事项。

关于司法监督员的任期,实践中的司法监督员任期一般与人大代表、政协委员的任期一致,并且可以连续聘任。司法监督员的任期不能过长,因为,长期担任司法监督员职务,出于人性弱点所带来的制度疲惫、制度效益递减等问题,也可能削弱其监督的积极性。因此,可考虑将司法监督员的任期确定为 5年,若是再次选任则需要距前次任期结束不得少于 3年。

(三)监督范围

确定监督范围是有效开展司法监督工作的重要条件。监督范围过大容易使这一制度的功能、目标和范围泛化,从而失去其应当具有的特定功效。监督范围过窄,又存在浪费制度资源和人力资源的弊端。从目前实践中的情况来看,司法监督员的监督范围主要涉及审判工作、队伍建设、司法改革及廉政建设、干警守法情况等方面。要使司法监督员发挥其应有的作用,应重点监督法官在办案过程中接受吃请、收受贿赂等不法行为,以及耍特权、欺压群众、滥用强制措施、案件超期限等违反审判纪律行为,以权谋私、徇私枉法、枉法裁判等违法违纪行为,对当事人“冷、硬、横、推、烦”和语言不文明、着装不规范、开庭不准时等作风问题。

(四)监督方式

实践中,司法监督员通过应邀参加被监督法院的相关会议,旁听依法公开的案件庭审和听证会,参与重大执行案件的现场监督,参加法院组织的明察暗访、审判、执行、队伍建设等工作的专项检查活动,对法院及工作人员提出批评、意见、建议,或反映或转递人民群众举报材料,听取和了解所提意见、建议和举报事项的办理情况等方式进行监督。在司法监督员的具体监督方式上,是采取集体监督还是个体监督?按照司法监督员制度的定位,它是一种社会化的民主监督,其监督行为应体现为整体性,而不能以个体名义对人民法院实施。鉴于司法监督员除了监督职能之外,还有向法院反映社情民意、广泛宣传法律和法院各项工作的职责,加之法院工作中违法违纪行为的发生具有隐蔽性和随机性等特点,司法监督员应当享有个人名义的建议权、意见收集权,但要介入具体案件的监督,必须采取集体监督的方式。

在监督时间上,是采取事前审查、事中参与、同步监督还是事后监督?要使监督发挥实际效果,须让司法监督员在监督前充分了解案件信息,势必影响审判权运行的效率。在目前案多人少的情况下,又要专为监督腾出一定时间,这无疑会进一步加剧办案期间的紧张性,甚至形成超期限违法办案的情况。鉴于以上理由和司法监督员的制度特性,应以事后监督为主,事中参与、同步监督为辅助。并且事中参与、同步监督的主要目的应在于了解信息为事后监督创造条件,事中参与、同步监督不中断个案的审判、执行活动。

(五)启动监督程序

司法监督员制度作为一种外部监督方式,如果不致使其看起来很强大,处于积极作用不能发挥的尴尬境地,就应该将其转化为一种程序性的监督。监督程序的启动可采取人民法院自行启动、依当事人申请启动、司法监督员单独启动 3种方式。影响特别重大的审判、执行案件,应规定由人民法院自行启动监督程序;一般案件,可依当事人及其近亲属申请启动监督程序,是否允许由被监督法院同级人大负责选举事务的部门确定;因案件的发生具有隐蔽性和随机性,此时司法监督员可依据收集的信息以个人名义向司法监督员管理机构建议启动程序或联名 3名以上的司法监督员直接启动监督程序对监督事项进行监督。

监督程序启动方式的多样性一定程度上可弥补司法监督员案件信息不对称的缺陷,减少司法监督员制度被架空的可能。要切实增强监督的实效性,还需进一步建立和完善告知制度,使当事人能够及时获知申请启动司法监督员监督程序的权利;充分发挥诉讼代理人的作用,当事人可以通过委托代理人申请启动监督程序;被监督法院同级人大负责选举事务的部门应及时了解和汇总媒体关于司法的社情民意、信访部门的涉诉信访等信息并送交各司法监督员。