我国公共体育场馆管理体制发展研究

2011-08-15闫光

运动 2011年9期

关键词：企业化行政部门体育场馆

闫光

（首都体育学院研究生部，北京 100088）

我国公共体育场馆管理体制发展研究

闫光

（首都体育学院研究生部，北京 100088）

本文通过文献资料法、调查法、专家访谈法，研究并分析我国公共体育场馆的发展概况、单位性质、预算管理方式、经营管理模式、经营管理体制存在的若干问题，在此基础上对我国公共体育场馆的经营管理体制今后的发展和改革提出若干建议，试图探索出适合我国公共体育场馆发展的经营管理体制，使其逐步向良性轨道发展，更好地促进我国体育事业的发展。

公共体育场馆；管理体制；发展

管理体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限以及权利分配关系等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。从2002年至今，随着国家相关法规的出台，明确了政府和体育行政部门的权责分配，随着2008年北京奥运会和2010年广州亚运会以及2011年深圳世界大学生运动会的相继举办，推动了我国公共体育场馆的发展，由此公共体育场馆也进入了多元化和体制发展的全新阶段。

1 公共体育场馆发展概况

建国以来，1955年颁布了《关于开展职工体育运动暂行办法纲要》，全国人大一次会议通过的《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》中提出：“在全国人民中，首先是在厂矿、学校、部队和机关的青年中，广泛地开展体育运动，以增强人民的体质”。同年10月21日北京体育馆落成，这是新中国成立后建立的第一座综合性体育建筑。1956年国务院常委会议批准了《国家体委组织简则》，各省市及其所属地、市、县陆续建立了体委机构，各级体委开始制定、颁布体育事业的规章制度，体育事业逐步走上了规范管理的轨道。从1956年到1978年改革开放，我国进入了开始大规模建设社会主义建设的时期，这个时期我国公共体育场馆的建设刚刚起步。1979年全国体育工作会议将工作重点转移到社会主义建设上来。1984年中共中央发布了《关于进一步开展体育运动的通知》，我国的体育体制全面改革。1985年中共中央在《关于进一步发展体育事业的通知》中提出了体育场馆要逐步实现企业化和半企业化的政策。1994年原国家体委在《国家体委关于公共体育场所进一步发挥体育功能、积极向群众开放的通知》中，提出了“应继续坚持为发展体育事业服务，为人民群众服务的方向”。1995年原国家体委下发了《体育产业纲要》提出：“对体育场馆实行企业化管理，使之由事业型向经营型转变”，标志着体育场馆经营性质的转变。1996年国务院办公厅在《国务院办公厅转发国家体委关于深化改革加快发展县级体育事业意见的通知》中提出：“体育场地设施建设要结合各地特点，纳入国民经济和社会发展总体规划及城乡建设计划，要按照国家对城镇公用体育设施用地定额指标的有关规定兴建体育场馆及设施”，由此引发了全国兴建体育场馆的热潮。2002年中共中央、国务院在《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出了“实行管办分离，体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家方针、政策，依法加强行业管理和提供服务上来”。截至到1995年全国第4次体育场地普查的数据中，我国拥有标准体育场地615693个，公共体育场馆有3072个，截止到2003年12月31日全国第5次体育场地普查的数据中，共有体育场地850080个，其中体育场馆有18481个。从建国以来到20世纪初期，中央向体育场馆投入的资金累计达到6.38亿元，每年投资增长7.8%，地方政府投入资金为59.41亿元，每年增长14.8%，由此可知，国家对公共体育场馆的建设和发展状况正在逐步加强和重视。公共体育场馆作为发展我国体育事业的重要载体和依托，为其提供了重要的物质基础和保障。如今全国第6次体育场地普查的工作还没有开展，预计2004年至今我国体育场地数量将会超过百万，公共体育场馆的数量和规模也会大幅度的增加。

2 公共体育场馆经营管理体制现状

2.1 公共体育场馆的单位性质

2.1.1 事业型公共体育场馆建国以来，国家对公共体育场馆实行统收、统支、统管的供给服务型管理，公共体育场馆是各级体育行政部门下的直属事业单位，资产性质为国有资产。按照资金运行机制和管理方式，公共体育场馆实行全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理。20世纪90年代以来，我国蓬勃发展的体育事业加速推进了公共体育场馆的发展，在管理公共体育场馆的政策上国家进行了相应的调整，经历了由全额预算管理、差额预算管理、自收自支等管理方式上的过渡。我国典型的事业型公共体育场馆是建成较早的一批大型体育场馆，如北京工人体育场、北京工人体育馆、首都体育馆、上海体育馆。

2.1.2 企业型公共体育场馆第8届至第10届全运会成功举办以来，多数公共体育场馆开始进行企业化改革，改革工作由单一场馆发展到区域性的体育场馆。企业型公共体育场馆是由各级体育行政部门负责管理或者由企业法人负责经营管理，进行企业化方式运营的公共体育场馆。作为全国起步较早的试点，2006年深圳市公共体育场馆全面开展事业单位改革的工作。2006年7月5日，中共深圳市委办公厅、深圳体育场、深圳体育馆、深圳游泳跳水馆等被纳入第一批124家转企的市属事业单位名单。文件规定，改制后公共体育场馆按照“管事不管人”的原则，将产权、管理权、经营权三权分离，纳入市属企业国有资产监管体系，并委托深圳市体育局管理3年，原公共体育场馆的事业单位编制取消，组建国有资产有限公司经营。近几年来，企业型公共体育场馆正在逐步兴起，2008年北京奥运会兴建的一批奥运场馆也是典型的企业型公共体育场馆，如上海东亚体育中心、上海虹口体育场、苏州体育中心、五棵松体育馆、国家体育馆。

2.2 公共体育场馆的预算管理方式

2.2.1 全额预算管理全额预算管理指将公共体育场馆的财务收支全部纳入国家预算，即收入全部上交财政，支出全部由财政负担，这种预算管理方式是我国早期公共体育场馆的所采用的一种预算管理方式，适用于没有经济收入或收入很低的公共体育场馆如，北京市朝阳体育馆等。

2.2.2 差额预算管理差额预算管理指公共体育场馆有一定的经济收入，用这些收入来弥补自身的支出，收入和支出的差额列入国家预算，收入大于支出的差额按规定上缴国家预算，支出大于收入的差额则由国家预算拨款补助。目前很多公共体育场馆都采用差额预算管理方式，如北京大学生体育馆等。

2.2.3 自收自支自收自支管理是指公共体育场馆有稳定的经济收入，可以抵补自身的经常性支出，但其不具备企业化管理条件。实行自收自支管理的公共体育场馆仍然属于预算内的事业单位，其职工也按事业单位的标准享受工资、福利、奖励等待遇，如北京市东单体育中心等。

2.3 公共体育场馆的经营管理模式

2.3.1 自行经营自行经营是由各级体育行政部门主管，采用全额预算和差额预算管理的一种早期的事业型公共体育场馆的管理模式。这种管理模式下公共体育场馆肩负着提高国家和民族素质的重任，体现了社会公益性，有一定的合法性和合理性。同时，体育行政部门也有义不容辞的责任。

2.3.2 合作经营合作经营是由各级体育行政部门与其他企事业单位合作经营管理，通过差额预算补贴或者自收自支的一种管理模式，这种管理模式体现了我国公共体育场馆的发展更加成熟。

2.3.3 委托经营委托经营是场馆所有者通过一定的方式选派场馆经营负责人代理经营体育场馆，场馆所有者不直接参与体育场馆的经营的一种管理模式。另外，有些企业管理型的公共体育场馆也采用这种管理模式，法人拥有体育场馆的产权，法人可以委托给相关企业或者其他法人经营体育场馆，而拥有体育场馆产权的法人不再参与体育场馆经营的一种管理模式。

2.3.4 承包经营承包经营是按照体育场馆的所有权和与经营权完全分离的和所有制性质不变的前提下，以承包经营合同形式确定所有者与经营者之间的责、权、利关系和承包年限，使承包人能够根据公共体育场馆的自身条件和体育健身市场的发展的基本规律，做到自主经营和自负盈亏的一种管理模式。

3 公共体育场馆经营管理体制存在的问题

3.1 早期的管理体制陈旧，权、责、利不统一

公共体育场馆作为国有资产是各级体育行政部门的事业单位，虽然享有经营自主权，但是其收益权和财产支配权由体育行政部门负责监管，然而公共体育场馆是由国家投资兴建的，基本依靠国家财政拨款维持自身运营，体育行政部门作为主管部门只负责业务性管理，人事和国有资产却由其他的部门负责，致使公共体育场馆的人、事、资产管理相脱节。长期下来，难以形成有效的激励与约束机制，这样就存在着国家、各级体育行政部门、公共体育场馆三者之间权利与职责的不统一，制约着公共体育场馆的长远发展。

3.2缺乏合理的激励机制

很多公共体育场馆依然沿袭传统管理体制下的激励制度，绩效、薪酬、人事等制度不合理，工作分配以及工作量多少无法决定工资水平，承诺的激励制度无法兑现，场馆工作人员的工作积极性难以被调动起来，致使体育场馆的经营开发、运营成本加剧，负担累累。

3.3 缺乏经营管理人才，经营管理理念落后，运营成本过高

公共体育场馆长期作为事业单位，多在体育行政部门的指导下经营和开展活动，缺乏经营管理的专业人才，很多工作人员学历水平较低，在一定程度上制约着公共体育场馆的发展。另外，管理权和经营权尚未完全分离，资产水平较低，经营观念陈旧，经营方式落后，管理效率低下，多数公共体育场馆仍然按照传统事业单位的经营管理模式，先进的经营方式无法得到广泛的应用。

3.4 公共体育场馆企业化改制后的存在的问题

许多公共体育场馆企业化改制后，企业业绩评价考核机制不健全，缺乏企业经营的配套制度和措施，管理缺乏规范和活力，内部管理机制和企业化管理机制不协调，公共体育场馆虽然仍能得到国家财政补贴，但是远远不能满足其自身的运营需求，致使公共体育场馆内部供血不足，无法实现社会效益和经济效益。

4 公共体育场馆管理体制发展建议

4.1 强化公共体育场馆管理的效率

作为公共体育场馆的管理部门，应当全面落实国家颁布的公共体育场馆的相关法规，各级体育行政部门、相关企业法人以及各公共体育场馆的领导机构在对公共体育场馆的管理上进一步明确职责、加强监管、强化意识，对其日常经营、开发等活动进行必要的扶持、引导和规制，促进公共体育场馆健康、有序、协调的发展，从而推进我国体育事业更好地发展。

4.2 社会效益和经济效益并重的体制改革与创新

在衡量公共体育场馆的社会效益和经济效益时，社会效益是软性指标，往往决定其发展，经济效益是硬性指标，往往决定其生存。一方面，公共体育场馆要作为公益性事业单位，为运动训练、运动竞赛、全民健身等活动提供必要的保障，进一步推进“全民健身计划”和“奥运争光计划”的实施，从而更好地实现社会效益；另一方面，公共体育场馆应当以市场为导向，创新体制、转换机制，打破经营思想的束缚，树立新型资产和市场观念，有的放矢地建成符合现代企业制度、产权明晰、权责明确的市场化的公共体育场馆。

4.3 走适合公共体育场馆自身发展的经营发展道路

虽然我国许多公共体育场馆已经完成企业化改制，但是根据各地的实际情况，企业化改制并非适合每一个公共体育场馆的长远发展，面对公共体育场馆的制度改革的问题仍然是一个颇具争议的话题。从公共体育场馆自身来讲，要健全和规范内部管理机制，明确自身定位，摒弃以往“等、要、靠”的依赖思想，按照“以体为本、多元化经营、以副养体”的原则，应当结合实际开展多元化的场馆运营。例如，场馆冠名、体育培训、文艺演出、展销会、无形资产开发、品牌经营、营销和服务机制创新、体育地产项目开发、建立场馆联盟等。另外，公共体育场馆行业之间可以开展经验交流，各个场馆相互学习，汲取彼此之间在日常经营管理上的优点，开发适合各个场馆的经营项目。另外，可以学习和借鉴国外先进体育场馆的经营管理理念，努力探索新型运营管理模式，实现公共体育场馆的资源优化配置和持续性发展。

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1674-151X（2011）09-134-03