简论完善我国信访制度的行政举措

■刘姗姗 朱文俊 李奕群

信访制度是我国特有的权利救济制度，能否合理地、完全地发挥其应有的作用，关系到党和国家与人民群众的密切联系和和谐关系、调节社会冲突和化解社会矛盾、维护社会稳定和国家长治久安。随着现阶段社会的急剧转型，由此引发的各类矛盾急剧增加，公民的维权意识也在不断提高，这就使现行的信访制度问题重重。针对这个问题，文章以行政的视觉角度，分别从规范信访制度的内部机制和改进信访制度的外部机制两个方面提出了完善措施。

从理论上来说，可以将信访制度理解为“人民群众进行政治参与和民意表达、政府机关通过民主的形式获得社会信息以及实现政府管理”的一种制度。换言之，信访制度只不过是法治国家中司法、仲裁、行政复议等专门纠纷解决机制的一个附属性和派生性的纠纷解决机制。但是从我国信访制度的演进过程来看，信访作为宪法赋予公民的基本权利却一直没有真正纳入法治轨道，仅仅是政府治理社会的一种工具，是介于政府与民众沟通和博弈边缘的一种准制度性安排，致使信访制度一直处于一种尴尬的境地。由此看来，通过完善信访制度，使其逐渐地成为司法之外救济基本权利、畅通民意表达的重要补充部分是很有必要的。从行政上完善信访制度完善信访制度大致分为以下两个方面：

一、加快依法治访进程尽快制订《信访法》

现代法治所要实现的就是必须由法律来控制全部社会行为，当然也包括信访活动。中国共产党创立信访制度的初衷是让人民群众广开言路、积极地参与国家和社会事务。“在现行信访制度下，信访无疑是一个缺少规则的权利救济方式，人民群众的信访活动在无序地自行进行，国家机关的信访工作也缺乏长效机制。”要改变当前信访活动中司空见惯的无序状况，就必须对信访制度进行改革重构，使信访活动规范化、法治化，这就要求我们切实将信访工作的目标性和操作性进行统一，国家机关在处理信访问题上现有的职责权限也要重新定位，同时还必须目前信访机构的性质和责权范围。完善我国信访立法，在注重总结以往信访制度中取得的成功经验的同时，也要借鉴和引用国外的成功经验，使信访工作能够尽快纳入人大立法。把《信访法》制定在《信访条例》的基础之上，不仅解决了所有国家机关的信访问题，而且任何人只要认为自己的权利受到侵害或自己的思想意志需要表达，都可以在法律法规范围内行使自己的信访权利，如在行政领域或司法领域发表意见、提出建议、监督批评、申诉控告等。这样不但可以切实保障公民信访权、增强国家机关在人民监督下执政为民的自觉性，还解决了各级职能部门互相推诿责任的问题，也降低了群众的信访成本。况且，在宪法中也并没有清晰详尽地描述出信访是宪法赋予公民的基本权利，这就需要制定《信访法》来为公民的信访权提供强有力的法律保障。

二、完备行政救济制度分流各种信访矛盾

我国目前己经初步建立了以宪法为主导，以《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》为核心，其他法律法规相互配套的行政救济制度体系，形成了由立法、行政、司法共同构建的权利救济的基本体系。但是，我国救济体制缺乏整体框架，彼此不协调不衔接；加之行政复议、行政诉讼准入限制、成本高昂，司法尚难独立，徇私腐败滋生，使得司法没有权威可言，民众只有选择信访途径来实现权利救济，形成信访超越司法救济的尴尬局面。社会主义法治建设要求树立司法权威，要改变信访“鸠占鹊巢”的现状，就需要完善相关的权利救济体制。

第一，建立救济衔接机制。从加强对当事人权利救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议；注重整体设计，确保面面俱到，加强协调衔接。

第二，限定信访受理范围，扩大行政诉讼受案范围。将信访受理只定位在公民批评、建议类案件，教育、引导其余类型案件进入司法渠道。

第三，科学界定行政复议、诉讼受理范围。将广泛受到民众关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原本不受外部监督的内部行政行为重新接受外部行政监督，促进人事、工资等管理工作的法制化。将现有信访领域的申诉和控告案件分离到司法渠道，降低司法准入标准，减少民众诉讼成本。

第四，保证司法独立，根除司法腐败。法院将不再作为政府的附庸，即人、财、物等方面不受地方控制，真正地实现独立；法官独立审判，不再受行政等各种非正常因素干涉；加大用人机制改革，吸引优秀法律人才，提高法官整体素质；充分发挥人大、社会、舆论等多位一体的监督手段，强化监督司法机关，杜绝腐败现象，把对行政机关的行政行为进行监督落实到实处。

通过对行政救济制度的完善，充分发挥行政复议和行政诉讼的作用，使公民的合法权益能够得到充分保护，只有规范行政救济的过程、强化行政救济的程序观念，才能使行政救济机制最大限度地发挥对公民权利救济的作用。

由于我国信访问题本身具有特定性和突变性，很难从某一具体角度把握和确定解决问题的途径。我们只有在制度上对其进行重钩，才能让信访制度焕然一新，从而真正实现让人民群众进行政治参与、民主监督和权利救济的功能。

[1]庄云仙.浅谈我国信访制度存在的问题及其解决对策[J].经营管理者,2011（06）.

[2]林莉红.中国行政救济理论与实务[M].武汉:武汉大学出版社，2001.

[3]孙胜启.新时期信访制度改革研究[D].中国海洋大学硕士,学位论文，2008（6）.