中国国防预算制度研究

■赵艳芳 刘京航

国防预算制度是对国防财政资源进行分配和管理的规则和组织结构，是保障国防财政资源配置效率、实现国家安全战略目标的制度体系。

一、国防预算制度的内涵

国防预算是经国家法定机关批准的用于国防的经费开支计划，它是国家预算的重要组成部分，其目的是保障武装力量活动、武器装备研制、生产和采购、国防基本建设等各方面的经费需要。国防预算是国防费的综合分配计划，它制约和决定着国防建设发展的方向、规模以及内部分配的比例关系，是国防系统全部财务活动的基本依据。国防预算包括的内容很多，各国国防预算的项目设置及其分类方法也不尽一致，如我国包括军费、国防科研费、国防基本建设费、后备力量建设费等主要类别，而每个类别又分为若干项目。但是在具体项目设置上，各个国家又有所差别，例如美国把核武器研制费用列入能源发展费，前苏联把国防基本建设费列入国家基本建设投资。

二、国防预算主体

国防预算主体是由多个行为预算主体所构成的复杂体系，这些行为主体通过不同的等级程序而连接在一起。从纵向来看，国防预算的主体包括社会公众、立法机构、中央政府有关部门、军方最高层以及若干层级的军队预算主体，其中社会公众、立法机构、中央政府有关部门、军方最高层构成了国防预算在国家层面的基本主体，社会公众、立法机构、中央政府有关部门代表了国防资源配置的供给方，军方最高层则代表了国家层面国防资源的需求方，从某种意义上来说，这一层次的预算主体决定了国防资源的配置问题或者说是国防预算的规模问题；而各个层级的军队预算主体构成了国防资源在军队内部分配的主体，一级预算单位拥有本级的预算决策权，也拥有本级经费的支配权和下一级的经费支配权。

国防预算体现为公民、政府、军队就国防经费投入和流向所形成的一种委托代理关系。这种委托—代理关系具有公共财政中委托—代理关系的一般特征：

一方面，国防预算所体现出来的是一种多层次的委托—代理关系。作为初始委托人的公众通过国家立法机构将国家安全事务委托给政府来代理，政府又将国家安全事务委托给军队以及各级机构来执行。这样，就通过国防预算的组织体系形成了社会公众对立法机构、立法机构对政府、政府对军队多级委托—代理关系。根据委托代理理论,由于代理人和委托人的目标函数并不总是一致，并且由于存在着信息不对称、权力和责任不相匹配的问题,所以委托代理链条越长,代理的层次越多,代理人就有越可能出现滥用职权、以权谋私的行为,初始委托人最终的实现目标与理想目标的偏差就会越大,在国防预算资金的管理和使用过程中就越容易产生代理人问题。

另一方面，国防预算的委托—代理关系中存在着“所有者缺位或虚位”以及“激励不足”问题。在国防预算委托—代理关系中，作为最终委托人的社会公众只是一个抽象的存在，因此就存在着“所有者缺位或虚位”的现象，这在很大程度上不能实现“所有者”对国防预算活动的有效监督，使得委托代理关系中内在的激励和约束动力不足，从而极易诱发代理人的工作惰性或腐败行为；同时，由于国家安全作为一种公共产品，对于其价值无法进行定量核算，因此也就无法根据其价值对代理者进行准确而有效的激励，这样，国防预算的代理者对于激励的敏感性就存在不足的现象。

三、国防预算效率

一般而言，提供公共产品的效率包括两方面的内容：一是资源的配置效率，二是制度的运行效率。国防预算制度的资源配置效率是指如何在民用领域与国防领域之间合理分配有限的经济资源,从而通过对国防预算资源投入的合理配置，实现既定投入组合的产出最大化。国防预算制度运行效率主要是指在国防预算执行过程中应该体现经济效率原则，尽量减少行政人员对资源的占用和浪费，提高行政效率，并在国防预算执行的过程中，对不同国防支出计划以及具体的资金使用方式、方法进行合理选择，保证在财政供给资金既定的情况下，少投入、多产出，或者少花钱、多办事。这取决于国防管理人员及机构的努力程度和工作能力，是组织内部的行为效率，其运行好坏也直接影响到国防预算制度的效率。

国防预算资源的配置效率可以从两个方面来进行分析：一是国防预算规模效率，即财政要为履行各项国防职能提供足够、合理的资金支持。国防资源配置规模既要满足国家安全战略目标的要求，又要充分考虑到国家经济的实际状况，不能因为国防支出的不合理扩张而对经济产生超额负担。当资源投入到国防领域所生产出来的国防安全产品给人们带来的边际效用,等于投入到民用领域产生的一般性商品和服务带给人们的边际效用时，即在两者边际效用水平相等时，也就实现了最佳的国防费规模。评价国防预算规模配置效率可以采用两大类指标：一种是国防费的相对规模，即国防费占GDP、GNP或财政总支出的比例；另一种是国防费的收入弹性或边际国防费支出倾向，这两个指标反映的是国防财政资源投入增加额占财政支出增加额的比例。二是国防预算的结构效率，即在国防预算支出中由各军兵种分配比例和项目分配结构所决定的效率。国防预算支出结构必须保证合理确定资金在各军种和事业单位的分配比例，有效提高资源配置的效率。当国防费在各军事领域内产生的边际战斗力收益相等时，就可以认为国防费达到了最优的结构配置。衡量国防预算的结构效率可以采用两种指标，一种是军兵种投入比例，即各军兵种的军费分配额占国防投入额的比重，另一种是项目支出结构，即人员费、维持费、装备采办费、研发费用占国防投入的比例。

[1]姜鲁鸣，王文华著.国防费经济学[M].北京：国防大学出版社，2007.

[2]程继斌.中国会计年鉴，2002（1）.