官员财产申报制度的伦理思考——兼评新疆阿勒泰实践

文/王柏杨

一、引言

财产申报制度是指国家公职人员在任职之初、任职期间或任期届满后,必须依法申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产，以接受有关法定机关的监督并承担相应责任，从而有效地约束和规范公务员行为的制度。它有利于杜绝、惩治官员以权谋私、贪污受贿等腐败现象，也是深入推进政务公开，打造透明政府、阳光政府的客观要求。目前，适合我国国情的官员财产申报制度还没有建立起来，在某种程度上是由于伦理因素的研究和分析被忽视。

2009年，这项制度却在新疆小城阿勒泰率先进行了实际的探索，取得了重大突破，也凸显许多不足之处，这一成熟案例可圈可点，它为今后在全国推行这一制度提供了借鉴。

二、新疆阿勒泰财产申报的实践分析

2008年5月，新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室联合出台了《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》①新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室.关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）[DB/OL].http://npc.people.com.cn/GB/14528/122476/8625513.html, 2009-01-05.（以下简称《规定》）的文件。要求从2009年1月1日起，阿勒泰地区官员须将自己全部财产进行申报。

2009年年初，阿勒泰地区按《规定》要求，如期公示了新任命的55名副县级官员的财产申报情况。接着于2009年2月17日，公示了千余名县处级和科级官员的财产申报情况。“其中，县处级官员申报率为98.97%，科级干部申报率为100%②靳慧霞.中纪委将派员实地考察新疆阿勒泰官员财产申报制度[N].榆林日报,2009-03-12.”。从实施效果来看，阿勒泰财产申报工作已取得初步成效：截至2008年12月31日，阿勒泰廉政账户收到申报对象主动上缴款物是76万余元；到了2009年2月底，阿勒泰廉政账户已收到的款物已近百万元。

（一）《规定》的“破冰”意义与进步之处

阿勒泰颁布的《规定》开创了国内官员财产公开化的先河，是廉政建设的新探索，被誉为“破冰”之举。

1．以权力大小确定申报主体

以权力大小而非官职大小来确定申报主体，是阿勒泰官员财产申报《规定》的一大亮点。申报主体从县（处）级领导干部扩大到享有职权的其他党员干部，财政金融、税务、公检法等重要职权部门的正科级干部也需要申报，并由个人申报延伸为家庭申报，总共约涉及近千人。

2．强调“财产申报”而非“收入申报”

申报的是“财产”而不仅仅是“收入”，明确了是“财产申报”而不仅仅是“收入申报”。另外，申报的财产被严格细化为11项，包括官员及其家庭成员的股票、证券、期货等交易收入及资金来源，官员及其家庭成员由继承、赠与、偶然所得等形式获得的财产，与本人职务有直接或间接关系人单笔数额在1万元以上的债权债务，甚至官员利用婚丧嫁娶收取下属的“礼金”也要公开。

3．申报形式趋于完善

与国外一般官员财产申报制度相似，《规定》中确定官员财产申报主要有三种形式：初任申报、年度申报、离任申报。这为防止事后受贿等行为的发生筑起了一道“防火墙”。

此外，还采取公开申报和秘密申报相结合的办法。公开申报的内容将向社会公开，主要是工资、劳务收入和福利费等。秘密申报的内容仅供纪检监察机关、预防腐败部门掌握，包括历年来全部财产情况，含股票、证券、期货等交易收入及资金来源等。

4．申报结果公开透明

我国早期的收入申报制度，基本上是注重申报而忽视公开，这使申报制度监督效力大打折扣。《规定》明确要求，财产申报结果“可以在阿勒泰地区廉政网予以公开，以便将党员领导干部个人财产收入置于社会的有效监督之下”。此项规定，实现了由“只申报不公开”到“既申报又公开”的跨越。

（二）面临困境与现实障碍

1．部分官员存在认识误区

根据一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员进行的随机调查显示，“对财产申报制度,反对者七成,无所谓者两成,坚决支持者一成”(3)杨金溪.怎样看待财产申报制度“七成”反对[N].西部法制报,2008-09-18(04).。这说明要推行财产申报制度，在官员的认识上还存在着很大的误区。大部分官员主要存在着 “富不外露”的传统观念,甚至认为家庭财产属于个人隐私,不应进行公开。由此看来，倘若在全国推广财产申报制度,有必要在官员中消除认识误区，克服各种思想障碍。

2．存在财产申报不实现象

根据已公开的申报表可以发现，55个副县级官员没有一人申报“礼金”(4)吴杰,言科,郑春平,陈英.阿勒泰官员财产申报背景详解[J].政府法制,2009,(2):10.，即“本人及其父母、配偶、子女接受与本人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况”，55名副县级干部中此栏空白者3人，明确填写“无”者52人。另外，整个家庭的各种财产收入信息仍然打着“保密”字样，并不对外公开。

对于这个“零填报”的结果，这些官员可能确实没有收，或者已经把收到的东西交到了廉政账户，但存在着另一种很可能的原因——那就是有些干部有侥幸心理，认为不申报也无法被查出，因为除了他自己，别人没法知道。总体来看，在阿勒泰推行财产申报的过程中，这种财产申报不实的现象比较普遍。

三、官员财产申报制度的伦理依据与困境

行政伦理是伴随着行政管理的实践而出现的一种行政现象，它是行政领域中所有伦理和道德现象的总称。推行财产申报制度，对公务员的行为进行伦理管理，有着深厚的伦理意蕴，但也存在许多伦理困境。

（一）财产申报制度的伦理依据

1．利用外部控制实现行政责任的迫切需要

现代政府是责任政府，行政管理活动的终极目标是实现行政责任。行政责任是指行政主体在行政过程中，按照有关的政治制度、法律、行政规章和道德规范，所应履行的行政义务以及违反行政义务时所应承担的否定性后果。

关于如何保证公职人员实现行政责任，美国学者库珀提供了两种方法：外部控制和内部控制。其中，外部控制是指“试图强行对公务员个人进行控制，这些控制因素是来源于公务员自身之外的”(5)[美]特里·L·库珀.《行政伦理学：实现行政责任的途径[M]》.北京:中国人民大学出版社,2001.，例如行政伦理制度化、行政伦理监督；而内部控制则更倾向于指公务员的“自律”行为。鉴于公务员个人的判断力、道德水平、思想认识程度很难保证其行为是合乎道德规范的，故外部控制对于实现行政责任至关重要。

财产申报制度是外部控制的具体形式，它有利于遏制贪污腐败，促使公务员承担行政责任。推行这项制度，是更好地利用外部控制的手段实现行政责任的迫切需要。具体而言，作为两种重要的外部控制方式，行政伦理制度化、行政伦理监督均要求构建财产申报制度。

（1）行政伦理制度化的需要

制度建设意义重大，邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”而行政伦理制度化是指把伦理原则和道德要求提升、规定为制度，并强调行政伦理的制度化、规范化、法律化。由于行政组织的多样化和行政活动的多样性，使得维持行政责任面临困难。只有行政伦理、责任意识有了制度保障，行政人员才会充分履行行政责任。

行政伦理制度虽然是一种客观性的设置，更多地具有法律的特征。但是，行政伦理制度是依据道德理念和道德原则而做出的制度设计和制度安排，同时，它又对行政人员关于行政责任的道德自觉有着提供保障的意义（6）张康之,李传军.行政伦理学教程[M].北京:中国人民大学出版社,2004.。伦理学家罗尔斯指出，个人职责的确定依赖于制度，首先是由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德的行为。他说：“一个人的职责和义务预先假设了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。”（7）[美]罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988.

财产申报制度是一种对公务员伦理行为的“他律”，带有强制性的，是不得不、必须要遵守的。这也就等于将公务员道德规范制度化、法制化了,其实质就是行政伦理制度化。将行政伦理道德规范上升为制度、法律，进行道德立法，从而可以有效地弥补道德“自律”的不足，这也就为国家公职人员自觉地践履道德提供了有力的制度保障。因此，推进行政伦理制度化，并以制度的形式确立一系列明确的行政伦理规范，就迫切需要在全国推行公务员财产申报制度。

（2）行政伦理监督的需要

行政伦理监督是外部控制的重要形式，它是指对行政机构及其工作人员的行为是否符合有关伦理道德原则进行监察和督导，主要防止行政人员违背职业道德、社会公德的行政行为的发生。它的有效实施必须依托于完善的行政伦理监督机制，需要行政监督、立法监督、社会监督等监督形式多管齐下（8）王伟.公共行政伦理读本[M].北京:国家行政学院出版社,2005.。

财产申报制度是立法监督的重要组成部分，它通过法律法规的形式来监督行政人员是否贪污受贿，意义重大。因此，若要充分发挥行政伦理监督的功能，完善监督机制，首先需要在国内落实财产申报制度。

2．“法治”与“德治”有机统一的必然选择

人类行为的约束和引导,需要法律与道德的共同努力。因为，仅仅只靠道德规范的软约束来实现远远不够，还需要用法律的硬约束来配合；而法律的硬约束仅仅是外在禁止或约束人们的行为，对于人们内在的思想动机却难以遏制，而道德却恰恰的弥补了这一点。所以，若要规范行政人员的行为，道德与法律要相互配合、相互作用、相互统一。

财产申报制度很好地体现了德法合治的理念。一方面，财产申报制度属于法律层面的规范，体现了对行为主体的“他律”，它通过法律规范的震慑和惩罚功能，减少公务员失职的行为。另一方面，财产申报制度更是一种道德层面的规范，约束并引导公务员“自律”，约束公务员在行政的过程中不可以以权谋私、徇私舞弊，引导公务员在行政过程中克己奉公、清廉为民。因此，财产申报制度体现了法治与德治的有机统一：它作为一项具有强制性特征的制度,是打击和惩治腐败的有利武器,体现着“法治”；同时，它本身就体现着伦理追求和道德要求，体现着“德治”。

3．公务员的双重角色决定必须建立财产申报制度

公务员的角色具有双重性：在一些情况下，公务员扮演的是“公共人”角色，是公共权力的行使者，他们的行为是公共权力的行使行为；在另一些情况下，他们扮演的是“经济人”角色，以自己名义活动，这是其作为一般公民所享有的行使自身权利的行为。正是公务员的这种双重角色的存在，财产申报制度的建立才十分必要。因为公众不仅需要知道公务员职务行为中直接涉及到的“隐私”，还需要知道他们私人行为中的一些隐私，以判断他们是否有以权谋私的行为。

首先，公众知情权应得到保障，公务员的隐私权应受到限制，这要求官员进行财产申报与公示。一方面，法治国家要求社会公众的知情权得到有效保障，公众应该有权知道公职人员是否合理行使权力。另一方面，公务员的隐私权应受到一定的限制，否则腐败行为将会被其用“隐私权”为借口而逃避法律追究。

其次，公务员的经济人角色要求建立财产申报制度。公务员在执行公务时是“公共人”，而在执行公务以外是“经济人”，他们也有各自的需求和愿望。这种角色决定了公务员在行使权力时不可能完全做到出以公心，只要有机可趁，追求个人利益最大化的本性总要占上风，替自己谋取利益，损害国家和人民的利益。财产申报制度要求公务员将其财产公开，接受监督，他们廉洁与否就一目了然，可以有效地防止公务员的腐败行为。

（二）财产申报制度的伦理困境

在实际推行中，财产申报制度面临以下伦理层面的困境，这也是进行公务员财产公示的巨大障碍。

1．外部控制的局限与不足

外部控制最大的局限在于：外部控制过强会导致内部控制不足。如果将伦理层面的问题用制度、法律等方式来解决，那么“一旦成为立法的问题就不再是伦理问题而是法律问题了”（9）[美]特里·L·库珀.《行政伦理学：实现行政责任的途径[M]》.北京:中国人民大学出版社,2001.。如果个人不再能够自主地用自己的价值观来处理具体问题，而是通过法律等外部控制来行事，即法律的限制和惩罚功能已取代了个人的决策过程，那么人们便不再浪费时间去思考自己的义务，会出现公务员伦理道德缺失、“自律”力量不足的现象。

同样，财产申报制度也避免不了这种困境。如果仅仅依靠财产申报制度的刚性制度规范，不重视公务员内在德性的建设，财产申报的必要性和意义得不到认同，则腐败总能找到生长的空间，最终导致财产申报制度的空泛乏力甚而萎缩坍塌，流于形式。

2．公务员内在矛盾与冲突

公务员因社会角色、价值观念差异等内在的矛盾与冲突，经常会遇到道德伦理方面的两难情境，这成为财产申报制度的巨大障碍。

首先，体现于公务员的角色矛盾。如上文所述，公务员存在“公共人”和“经济人”的双重角色，角色之间的矛盾与冲突具有必然性。在财产申报制度推行过程中，这种角色冲突导致了部分公务员的抵触。一方面，作为“公共人”的公务员进行财产公示不仅是其应尽的责任和义务，也是人民对其最基本的信赖和期待。另一方面，“经济人”的自我保护本能会促使公务员趋利避害，当财产公示危及到其个人和家庭以及其他相关利益时，他不可能随时依据道德标准进行自我约束，会对财产公示行为反应冷漠甚至加以抵制。

其次，体现于公务员的价值取向冲突。公务员的价值取向冲突，反映了公务员在公共利益和个人利益之间的选择困境。公共利益的维护由个人来完成，但是公务员在履行职责的过程中不可能彻底抛开个人的价值取向，不可能不融入个人价值观。事实上，他们总在寻找公共利益最大化和个人利益最大化的最佳结合点，但大部分公务员很难找到这个结合点，而偏向了一方。财产申报制度推行过程中遇到障碍，很大程度上缘于部分公务员采取了个人利益最大化的价值取向，偏向了个人利益最大化一方。

四、完善官员财产申报制度的伦理路径

借鉴新疆阿勒泰地区实践的有益经验并正视其不足之处，同时结合对财产申报制度的伦理层面的分析，现仅从行政伦理的角度提出以下对我国财产申报制度的完善路径。

（一）强化外部控制，进行流程化设计

强化外部控制是完善公务员财产申报制度的基本途径。由于财产申报制度是一项系统工程，若想让其真正发挥应有的威力，就必须进行流程化设计，即从外部控制的实施前、实施中、实施后对财产申报制度进行全面的设计。

1．外部控制实施前的设计

只有当一项行政制度具有伦理道德的内涵，得到认可，它才能激励行政人员，才能通过行政人员的自律和他律，实现对行政行为的调控。财产申报制度是将伦理道德层面的内容上升到制度层面，因此在外部控制实施前，应预先设定财产申报制度的伦理价值诉求和伦理道德要求。

财产申报制度的伦理价值诉求和伦理道德要求是：一是能够遏制公权力的异化,彰显制度的正义性；二是能够有效地规范和约束行政人员的行政行为,防止行政伦理失范；三是能够促进社会公平正义，维护社会公众的利益。

2．外部控制实施中的设计

有了明确的伦理道德诉求，就应在其指导下采取以下具体的外部控制措施，来完善财产申报制度。

其一，要赋予财产申报制度法律地位。对财产申报制度进行伦理立法，赋予其法律地位，这是发达国家的共同做法。“一旦发现伦理越轨行为，美国人最典型的反应是：采取新的立法、制定新的规则或者颁布新的制度。”（10）[美]特里·L·库珀.《行政伦理学：实现行政责任的途径[M]》.北京:中国人民大学出版社,2001.虽然各国关于财产申报的法律形式多样，但它们都是以法律的形式对财产申报制度作出规定，具有权威性和强制性。

阿勒泰地区在实践中遇到障碍，原因之一是《规定》只是停留在地方文件的层面，没有上升到法律高度。行政伦理法规未能上升到更高效力等级的国家法律，致使其对公务员行为的约束和控制大打折扣。因此，要把这财产申报制度上升到法律层面，采用更稳定、权威的国家法律予以规范，加快制定公务员财产申报法。

其二，要完善财产申报制度的配套措施。阿勒泰地区《规定》的贯彻落实困难，其主要原因就在于当前与之相配套措施的缺乏。因此，要完善与之相配套的各项措施，确保财产申报工作顺利进行。

3．外部控制实施后的设计

在财产申报立法并完善相关配套措施后，要对其进行伦理监督，对制度、法律的落实情况进行核查，即进行外部控制实施后的设计。

首先，要进行内部监督。内部监督是指监督的主体和客体同在一个系统内的监督形式，包括行政监察、审计监督和公务员自我监督。必须完善内部监督机制，保证权力在系统内的合理有效分配,形成权责明晰、执行有序的权力配置状态。通过内部监督，促进财产申报制度的落实。

其次，要加强外部监督。外部监督是指由来自行政机关之外的监督主体所构成的监督力量的集合体。由于外部监督具有广泛性、经常性、普遍性和有效性等特点，因此它是一种强有力的监督手段。具体来说，外部监督主要有舆论监督和群众监督两种。财产申报制度是否发挥了其伦理的作用，外部监督会反映得一清二楚，能够有力的约束权力对财产申报制度的操纵。因此，应充分发挥其监督功能。

（二）重视内部控制，巩固外部控制效果

相比外部控制，内部控制更加关注如何通过提高公务员的伦理道德素质、培养其对财产申报制度的认同感，来达到完善这项制度的目的。

1．培养公务员对财产申报制度的认同感

如前文所述，阿勒泰地区官员“对财产申报制度,反对者七成,无所谓者两成,坚决支持者一成”。由此看来，财产申报制度进展缓慢的真正症结，在于目标群体对制度缺乏认同感，并由此产生的实际阻力。财产申报制度的建立，首先必须要有公务员群体对这项制度的认同，并且排除既得利益者的阻力。如果目标群体对制度的实施缺乏认同性，他们就会自始至终地对制度产生抗拒，从而使制度只停留在纸面上而难以付诸实施。

当前，在构建公务员财产申报制度的过程中，应当切实改造公务员群体的权力观、地位观、利益观和价值观。许多官员认为财产公示就是侵害了他们的利益，暴露了他们的隐私。然而，推行财产申报实际上预防腐败的关口前移，这恰恰保护了广大公务员。要通过各种宣传教育，让广大公务员从心理层面逐渐接受这项制度，以提高他们对这项制度的认同感。

2．摆正观念，形成公共性信仰

公务员要扮演“公共人”的角色，故他们对公共性的信仰是其从业之本。然而，目前许多公职人员缺乏公共性的信仰，“经济人”倾向严重，忽视了他们承担的公共责任，因而阻挠财产申报制度的推行。

因此，要通过各种前期有效的制度设置来激发公务人员潜在的道德存在，激发他们潜在的作为“公共人”的特性来实现他们的自我规范，把他们引导到公共利益至上的道德自觉上来。唯有如此，财产申报制度所承载的公共性精神才能被公务员群体所接纳，这项制度才能获得真正的支持。

3．注重伦理道德修养，提高“自律”能力

在注重公务员行政行为“他律”作用的同时，更应提倡公务员的自身修养、自我约束。因为，通过公务员自我道德修养而形成的“自律”机制是促进财产申报制度建设的内因和动力。

伦理道德修养，是指“依照行政伦理原则和行政道德规范而进行的自我反省检查、自我剖析、自我分析、自我定位，并通过这个过程而达到高尚的、理想的道德境界的活动”（11）张康之,李传军.行政伦理学教程[M].北京:中国人民大学出版社,2004.337.。伦理道德修养是提升公务人员道德水平的重要过程，有利于公务员在履行职责的过程中做到“自律”，避免发生行政伦理失范。

财产申报制度的推行要以公务员较高的伦理道德修养和“自律”能力为前提。因此，要加强公务员的行政伦理教育培养与自我修养建设，用先进的方法、先进的理念武装头脑，提高“自律”能力。

五、结语

新疆阿勒泰地区的实践为我国建立财产申报制度提供了良好范本，对推动我国的官员财产公示具有积极意义。类似阿勒泰这样的地方性实验，其实是整个国家的福音。因为阿勒泰今天迈出的“一小步”，正是中国反腐斗争明天迈出“一大步”的开始。但阿勒泰的做法只是开启了“破冰”之门，我国官员财产申报制度的完善还有很长的路要走。

以行政伦理作为分析角度和研究路径，要在发挥外部控制作用的同时,还要强化内部控制的功能，将它们整合成为一种相互促进、共同发展的动力系统，两股力量合二为一。这样可为财产申报制度的合理运行保驾护航，才能更好地完善我国公务员财产申报制度。